Les ong et la mondialisation
Gustave Massiah
Mai 2001
En quelques années, de la Conférence de Rio en 1994 aux grandes manifestations de Seattle, une nouvelle étiquette, celle des ONG, s’est imposée sur la scène internationale. La mondialisation s’impose comme une tendance lourde, dominante à partir des années 80. Elle modifie les rapports entre les Etats et les acteurs économiques, grandes entreprises multinationales et marchés financiers. Les institutions internationales s’inscrivent dans le même courant. Même si les rapports changent, le système international semble s’organiser suivant les mêmes orientations. Seules quelques grandes associations font entendre leur voix et se font l’écho des résistances et des réticences par rapport au cours dominant. On les critique mais on les cherche, que représentent les ong ?
Mais, d’où viennent les ONG ?
Au départ la dénomination ong, organisation non gouvernementale, est réservée à quelques associations inscrites sur une liste d’observateurs habilités, associés au système des Nations Unies. Dès l’origine donc, il s’agit d’acteurs de la scène internationale. Elles étaient 41 en 1945, elles sont plus de 2000 aujourd’hui. Par extension, la dénomination recouvre toutes les associations qui interviennent dans la coopération et dans l’humanitaire ; dans cette acceptation, on compte aujourd’hui plus de trente mille ONG. Progressivement, de plus en plus d’associations se considèrent ou sont considérées comme des ONG, y compris des associations qui interviennent, dans les pays, dans les domaines de la solidarité, de l’environnement, du social, etc.
La distinction entre la dénomination ONG et le mouvement associatif est devenue floue. Après tout, le mouvement associatif ne se définit-il pas comme une forme non gouvernementale ? Les ONG, toujours présentes sur la scène internationale, deviennent ainsi les représentantes d’un mouvement beaucoup plus large, celui du monde associatif. Du coup, elles en partagent l’intérêt et les limites.
L’évolution récente des ONG
Le mouvement des ONG est marqué par une très grande diversité qui trouve son origine dans leur histoire et dans leur capacité d’adaptation à la situation internationale.
On peut distinguer quatre catégories d’ONG :
- Les Ong de développement, qui se sont dégagées du mouvement caritatif, naguère qualifié de tiers-mondiste et des associations, plus politiques, qui ont soutenu le mouvement de la décolonisation
- Les Ong humanitaires et « urgentistes » qui viennent du mouvement caritatif et d’une évolution d’une partie des ong de développement ; elles mobilisent de nouveaux secteurs professionnels, par exemple ceux la santé
- Les associations de défense des droits de l’Homme qui ont développé des interventions très spécifiques dans la mesure où le développement et l’urgence ne peuvent pas être pensé en dehors des crises et des conflits
- Les mouvements citoyens qui interpellent les orientations actuelles de la mondialisation et qui se préoccupent de la dette, des Institutions Financières Internationales, de l’OMC et des marchés financiers ; elles occupent le devant de la scène depuis Seattle et Porto Alegre.
Depuis quatre ou cinq ans, il y a des interrelations très forte entre les différentes composantes tant du point de vue des objectifs, des thèmes et des mots d’ordre que du point de vue des modalités d’intervention et des formes de mobilisation.
De plus en plus, les ONG se définissent comme des associations de solidarité internationale. Elles se considèrent moins comme des simples soutiens qui apportent de l’aide à l’extérieur et plus comme une composante des mouvements sociaux dans leur pays ; comme des mouvements citoyens.
Elles ont noué des liens avec d’autres mouvements qui se sont engagés dans la solidarité internationale en créant leurs propres structures ou en soutenant les ong existantes. Ainsi, les associations de producteurs paysans, les syndicats de travailleurs, les associations de petites et moyennes entreprises, les secteurs de l’économie sociale, les associations de consommateurs, les associations écologistes, les associations de femmes, les associations de solidarité sociale (chômeurs, mal logés, immigrés, etc.).
Cette convergence modifie le sens des mouvements, leurs réflexions et leurs formes d’intervention. Ainsi, la convergence entre les associations de consommateurs et les écologistes a eu des effets sensibles dans les questions de Shell, des OGM et à Seattle.
Les limites et les contradictions des ONG.
Le mouvement associatif est confronté aux problèmes qui traversent la société, et à son propre développement. Les ong sont profondément contradictoires. Comme l’ensemble du mouvement associatif dont elles font partie, elles ne sont pas seulement des organismes non gouvernementaux à but non lucratif (en anglais, « non governmental and non profit organisations »). La forme juridique n’est pas discriminante ; de plus en plus souvent, l’administration crée ses associations ou délègue ses missions, de même de nombreuses associations sont des entreprises à peine déguisées mues par la recherche de profit.
Le mouvement des ONG rencontre deux contradictions majeures. La professionnalisation, nécessaire pour être plus efficace et intervenir à l’échelle des problèmes ; mais qui introduit des contradictions dans le fonctionnement interne, la logique du marché devenant une référence. L’institutionnalisation, nécessaire à la continuité des interventions ; mais qui introduit le danger de l’instrumentalisation et de la subordination, le modèle administratif devenant une référence
La professionnalisation s’impose si on veut dépasser le témoignage et peser sur les situations, si on veut répondre aux nouveaux défis, aux nouveaux objectifs, aux nouvelles situations. Mais la professionnalisation peut se révéler contradictoire parce qu’elle est porteuse de hiérarchie, de spécifications, de divisions, alors que l’association suppose une relative unité et repose sur une forme d’égalité. Cette contradiction n’est pas forcément négative mais elle est difficile à surmonter.
L’institutionnalisation est encore plus difficile à appréhender. Elle renvoie aux objectifs mêmes du mouvement associatif. Ce mouvement se donne-t-il des objectifs thérapeutiques, se considère-t-il comme un correctif au risque de servir à rendre supportable l’inacceptable, ou ambitionne-t-il de se considérer comme un acteur stratégique, un vecteur de transformation et de dépassement ? Dans ce contexte, le rapport aux institutions publiques, les Etats, les autorités locales et les institutions multilatérales, prend toute son importance.
Cette question est liée à celle des financements du mouvement associatif. Le financement est utilisé par les pouvoirs publics comme une des formes d’institutionnalisation du mouvement associatif, donc de réduction de son autonomie. Notons que c’est une des contradictions que rencontrent aussi les pouvoirs publics, parce qu’ils se rendent bien compte que si les associations perdent leur autonomie, elles ne leur servent plus à rien puisqu’elles ne permettent plus de savoir vraiment ce qui se passe dans la société. Mais là il faudrait revenir à une analyse des Etats et de leurs contradictions. Entre ceux qui pensent qu’avec un peu de police on peut résoudre beaucoup de difficultés et ceux qui se rendent compte que l’Etat n’est plus le seul vecteur de changement de la société, il reste un espace de négociation et des marges de manœuvre. Toute association qui reçoit des subventions n’est pas forcément automatiquement subordonnée et, inversement, la subordination peut être plus idéologique que financière.
On peut d’ailleurs se demander ce que les institutions politiques attendent du mouvement associatif. Peut-être qu’il donne naissance à un nouvel ordre mendiant, ou à un ordre qui soit l’interprète des mendiants auprès des puissants et l’interprète des puissants auprès des mendiants. Peut-être qu’il devienne une bureaucratie au sens fort du terme, c’est-à-dire une catégorie sociale qui apparaît quand la société risque de se détruire elle-même pour empêcher la destruction de cette société, pour éviter de réduire le pouvoir politique à un pouvoir autoritaire, voire militaire, et de répondre à la révolte des gueux par la seule police. Quelle est la capacité d’innovation du mouvement associatif par rapport à ce contexte s’il refuse d’être cantonné au caritatif et à l’humanitaire ?
Où en est la mondialisation ?
Pour apprécier le rôle des ong dans la mondialisation, il faut revenir sur la situation actuelle de la mondialisation. La mondialisation n’est pas la voie inéluctable du « progrès », elle n’est pas non plus l’Apocalypse. Mais, si la mondialisation est un processus contradictoire il n’en existe pas moins une tendance dominante qui se réfère à un modèle social et qui l’impose. Ce modèle, que nous appellerons pour simplifier modèle néo-libéral, est porteur d’exclusions ; il approfondit les inégalités et les anciennes exclusions et en génère de nouvelles. Les Etats ayant de moins en moins de moyens d’intervention, ils sont de moins en moins capables d’assurer un niveau acceptable de protection sociale, de garantir le lien social ; ils perdent alors une partie de leur légitimité.
L’analyse des conséquences désastreuses de la mondialisation « réellement existante » est une étape indispensable à la recherche des alternatives. Retenons deux aspects pour illustrer ce propos : dans les sociétés du Nord et du Sud, la précarisation et le chômage, la remise en cause fondamentale de la société salariale, du rapport social qui structurait la société ; pour les sociétés du Sud, le droit à l’ajustement a remplacé le droit au développement. Les marchés financiers ont leur logique ; ils ont une claire conscience de leurs intérêts et de leurs profits. Cette vision à court terme ne suffit pas à constituer un projet pour toute la société.
Les résistances à cette forme de mondialisation en ont éclairé la nature. Les émeutes de la faim, par centaines, ont accompagné les programmes d’ajustements structurels. Les mouvements sociaux contre la précarisation ont pris de l’ampleur, à partir de 1994, en Italie, en France, en Allemagne, en Corée, aux Etats-Unis. Les crises financières en Amérique du Sud et Centrale, en Asie et en Russie, ont montré les limites du système ; elles ont ouvert une crise dans la pensée libérale.
Il en ressort que la direction néo-libérale de la mondialisation n’est pas une fatalité. La dérégulation totale est un moyen, elle n’est pas forcément le but. Il y a d’autres cours possibles de la mondialisation, pour beaucoup d’entre eux, ils restent dans la logique du capitalisme et du libéralisme ; ce qui ne signifie pas pour autant qu’ils soient tous équivalents. Il existe aussi des alternatives plus radicales et plus conformes aux idéaux de justice et d’égalité. C’est dans ce contexte que l’on peut resituer les événements de Seattle.
Le tournant de Seattle, un événement porteur d’incertitudes.
Seattle a marqué un tournant. L’échec des négociations de l’OMC ne peut pas être imputé au seul mouvement de contestation. Les contradictions au sein des pays du Nord ont probablement été déterminantes ; particulièrement la décision américaine de ne pas négocier pour ménager en période électorale les syndicats et les mouvements écologistes. Il ne faut pas sous estimer la réaction des pays du Sud tenus par les Etats-Unis et l’Europe pour quantité négligeable.
Le tournant de Seattle ne tient pas à l’échec des négociations mais à ce que cet échec a révélé. Il a mis en évidence les positions des mouvements qui, de la contestation de l ‘AMI à celle de l’OMC, remettent en cause le cours dominant de la mondialisation, et non la mondialisation. Il a légitimé la recherche d’alternatives et donné un nouveau souffle aux mobilisations et accru la confiance des mouvements porteurs d’initiatives et de propositions. Il a été porté par le mouvement associatif qui a assuré la convergence entre les différentes formes du mouvement social. Ce qu’on appelle les ONG, les associations spécialisées dans le système international, ont perdu le monopole de la scène internationale, elles ont apporté au nouveau mouvement leur mémoire et leur travail sur la conception du développement. Seattle a été un moment fondateur, celui où d’autres mouvements sociaux se sont saisis de cette discussion à l’échelle internationale. C’est dans ces moments que l’on arrive à inscrire la réflexion sur les droits et les valeurs dans la recherche d’une stratégie de transformation.
Une réflexion programmatique, le développement durable
La nécessité d’un nouveau modèle de développement s’impose ; elle devient d’actualité avec la crise de la pensée libérale. Au delà des effets de mode, le développement durable offre une piste. A condition de ne pas considérer qu’il doit être l’inverse du modèle dominant. Le bon développement n’est pas juste l’inverse du mal développement, il ne s’agit donc pas de prendre le contre pied de l’ajustement structurel, il faut explorer de nouvelles directions. De même, ce n’est pas parce que le modèle dominant idéalise le marché que le modèle alternatif devrait reposer sur sa négation.
Comment faire la part entre la continuité et la rupture en matière de modèle de développement ? En partant des propositions portées par les mouvements, celles qui ont été discutées dans les forums civils des grandes conférences multilatérales : Rio et l’environnement, Copenhague et le développement social, Vienne et les droits fondamentaux, Pékin et les femmes, Le Caire et la population, Istanbul et les villes. Ce sont ces propositions qui ont convergé à Seattle. On y retrouve les grandes lignes pour un développement économiquement efficace, écologiquement soutenable, socialement équitable, démocratiquement fondé, géopolitiquement acceptable, culturellement diversifié. Ces pistes doivent être explorées, leur cohérence vérifiée ; il ne s’agit pas encore d’un programme.
Le mouvement associatif est porteur de la mise en œuvre de la liberté d’association et de la liberté d’expression. Il met en avant les principes de durabilité, d'égalité, de citoyenneté et de solidarité. Ces principes permettent aux ASI de construire leur analyse spécifique des situations et des contextes, de définir leurs positions par rapport aux politiques nationales et aux institutions internationales, d’avancer leurs critères d'évaluation pour ne pas se laisser enfermer dans des a priori implicites, de fonder leurs propositions et leurs méthodes d'intervention.
Un mouvement d’opinion à l’échelle mondiale
Dans les années précédentes, les mouvements associatifs se sont ancrés ; ils ont travaillé, confronté leurs points de vue. Ils ont créé un espace international de discussion. Les forces sociales qui portent la volonté de chercher un autre mode de développement sont constituées des mouvements de solidarité : des mouvements des droits de l’homme, contre la purification ethnique, de consommateurs, de travailleurs, de paysans, féministes, contre les discriminations, de solidarité internationale. Il faut y rajouter, depuis quelques années des mouvements citoyens qui définissent leurs actions directement dans le champ de la mondialisation. Citons par exemple les campagnes pour l’annulation de la dette, pour la réforme des institutions financières internationales, pour la taxation des transactions financières et l’interdiction des paradis fiscaux, la contestation de l’organisation mondiale du commerce, pour le contrôle des entreprises multinationales.
La dynamique a été dans un premier temps, le passage de mouvements sectoriels à des mouvements qui se définissent comme des mouvements citoyens. Dans un deuxième temps, ces mouvements ont cherché à définir leur champ d’action et de réflexion à l’échelle pertinente, celle de la mondialisation. Ils sont à la recherche de la citoyenneté mondiale, de l’opinion publique internationale, de la conscience universelle.
Une ligne directrice, le droit international ne doit pas être subordonné au droit des affaires.
A Seattle, une idée simple se dégage ; le droit international ne peut pas être subordonné au doit des affaires. Cette évidence est issue de la remise en cause de l’Organe de Règlement des Différends qui est au cœur de l’OMC. A l’origine de cette prise de conscience, le fait que l’ORD puisse juger en dehors des accords multilatéraux, qu’il n’y ait pas de recours possible.
A partir de là se dégage l’idée que le droit international ne peut être fondé que sur le respect des droits de l’homme, des droits civils et politiques, des droits économiques, sociaux et culturels. Le fondement du droit international, ne peut être que la déclaration universelle des droits de l’homme.
On peut répondre à l’idée simple, voire simpliste, que la libéralisation permet de répondre à tout, qu’il suffit de faire confiance au marché, de privatiser et de favoriser le capital international, seul porteur d’efficacité et de modernité. La réponse est que la modernisation progressiste est celle du respect, de la garantie et de l’approfondissement des droits fondamentaux ; que les droits économiques, sociaux et culturels permettent la régulation la plus intéressante des marchés, que la nouvelle politique économique est celle qui organise l’accès de tous aux services de base.
Le droit international est porteur d’une nouvelle modernité. Il permet aux mouvements citoyens dans chaque pays de se mobiliser pour faire avancer les situations. Il peut permettre aux citoyens d’avoir un recours si leurs droits sont violés.
Prenons un exemple. En France, après l’occupation d’un immeuble inoccupé, Boulevard René Coty, par des familles de sans logis soutenues par l’association Droit au Logement (DAL), la mairie de Paris après jugement du tribunal de première instance avait fait évacuer l’immeuble par la force et avait fait détruire tous les planchers pour empêcher toute occupation. La Cour d’Appel de Paris, statuant à la demande du DAL, et se référant à la signature par la France de conventions internationales reconnaissant le droit au logement, avait demandé à la mairie de Paris de reloger les familles. Les associations se sont saisies de ce jugement pour développer les luttes pour l’accès au logement.
La régulation des économies de marché peut être fondée sur le respect des droits économiques, sociaux et culturels. Les Etats doivent accepter l’idée que les droits économiques, sociaux et culturels peuvent constituer des contraintes. Les acteurs économiques, entreprises et opérateurs des marchés commerciaux et financiers, doivent respecter les règles établies par les conventions internationales et les traités. Comme pour les droits civils et politiques, il faut obtenir la mise en place d’un système international de plaintes, d’un recours pour les citoyens.
L’intérêt des ONG
La critique radicale de l’action des ONG est certes légitime et justifiée, surtout quand elle ne sert pas de justification aux visions bureaucratiques et technocratiques. L’analyse de l’action des ong et du mouvement associatif « réellement existant » n’épuise toutefois pas la discussion sur l’intérêt et le sens du mouvement associatif et des ong.
La société civile, terme impropre mais commode, exprime cette évolution. Le mouvement associatif est certes divers et contradictoire. Avec la décentralisation, il peut servir à légitimer un renouveau de la dimension politique et à renouveler les couches dirigeantes. Cela serait déjà utile, mais ne serait pas fondamentalement nouveau. Sans sous-estimer l’importance du pouvoir d’Etat dans la transformation sociale, le mouvement associatif est porteur d’une approche plus fondamentalement nouvelle. Plus que la conquête de nouveaux pouvoirs, de contre-pouvoirs, de contrôle du pouvoir, le mouvement associatif est porteur de la conquête de nouveaux droits et de la garantie des droits.
Cette approche ne suffit pas à régler la question de la nature de la transformation. Reconnaître dans les associations une nouvelle catégorie d’acteurs, dont la logique est subordonnée à celle des acteurs dominants, Etats et entreprises, n’empêche pas les associations de défendre des orientations différentes. Mettre en avant les droits peut traduire une volonté de simples aménagements ou la recherche d’une transformation radicale.
La question mondiale modifie le rapport entre la question nationale et la question sociale qui a marqué pendant plus d’un siècle le débat stratégique. Les Etats sont contestés par le haut, la mondialisation, et par le bas, la revendication de démocratie de proximité. De nouveaux acteurs interviennent sur la scène internationale. Les collectivités locales et les associations portent les deux formes de représentation, la délégation et la participation. Elles correspondent à de nouvelles formes d’organisation porteuses de nouvelles rationalités. Aux côtés de la logique du profit et de celle de la bureaucratie, apparaissent celles de la mutualisation et celle de la territorialisation. Le mouvement associatif retrouve son sens, « faire société » ; il s’élargit alors aux associations syndicales, politiques, économiques.
La représentation qui met face à face les Etats et les entreprises n’est plus suffisante. La régulation ne se réduit pas seulement aux rapports entre un pouvoir politique, les Etats, et un pouvoir économique, les entreprises. D’autres acteurs se sont imposés dans les nouvelles représentations, particulièrement les associations et les collectivités locales. De ce fait, les entreprises ne sont plus les seules organisations porteuses des transformations économiques et sociales et les administrations ne sont plus les seules institutions porteuses de l‘intérêt général.
Le mouvement associatif, avec ses ambiguïtés et ses contradictions, et par analogie avec le Tiers-Etat de la Révolution Française, porte-t-il l’émergence d’une nouvelle instance ? Représente-t-il, entre le pouvoir économique et le pouvoir administratif, une nouvelle forme de pouvoir civique ? Pour le moment, il rappelle déjà et que la transformation économique ne saurait être limitée aux entreprises et que l’Etat ne saurait être restreint à l’administration.