Dynamique de l'urbanisation au sud du sahara

Contribution au rapport
Le financement de l'urbanisation

Gustave Massiah
Avril 1996

1. (correspond au 46 et au 50)

Le financement du développement urbain : niveau global et causes

Le financement du développement urbain n'a aucune commune mesure avec le niveau actuel de l'urbanisation et son évolution prévisible. Il n'est même pas à la hauteur des possibilités des différents pays. Cette situation, particulièrement marquée en Afrique au Sud du Sahara, a des raisons de différentes nature. Elle a aussi des conséquences pour le développement économique, l'évolution sociale et la vie quotidienne des citadins.

La dépense publique urbaine représente une part très faible, moins de 2% en général, des PIB nationaux. Cette faiblesse au niveau de l'affectation des moyens se retrouverait, quelque soit l'indicateur (part publique de la FBCF, du budget de développement, des budgets de fonctionnement, de l'économie de crédit) et contraste avec l'importance de l'urbain dans la démographie, dans l'économie (part dans le PIB, la consommation, les échanges ) et plus généralement dans les sociétés (développement culturel, éducation, capacités de conception et d'expertise).

Les causes principales de la faiblesse de l'investissement public urbain sont externes. Les capacités nationales d'investissement public sont très faibles, parfois quasiment nulles. L'évolution des marchés mondiaux et les déséquilibres des finances publiques ont réduit à néant les marges d'autofinancement. Le traitement de la dette conduit à un double blocage : la part du service de la dette "avale" la maigre part disponible pour le financement du développement ; les remises de dette, telles qu'elles sont pratiquées, réduisent à néant la confiance des marchés et les capacités d'endettement.

La contrainte externe n'est pas prête d'être levée. Il serait illusoire de compter sur une reprise préalable de l'économie africaine qui faciliterait le financement du développement. Cette reprise économique est indispensable, et une véritable solution à la question de la dette y contribuerait largement. Elle ne sera en tout état de cause pas suffisante. Pour autant, tout ne dépend pas du niveau global, les choix d'affectation dans les budgets existants ont aussi leur importance. Les choix, en matière d'investissements et de dépenses publiques minorent systématiquement l'investissement public urbain.

Dans les choix, il y a une concordance inquiétante entre les positions des principaux responsables économiques et politiques nationaux africains et les institutions de coopération, bilatérales ou multilatérales. Ces dernières ont une responsabilité particulière dans la mesure où l'essentiel des budgets de développement, parfois jusqu'à 90%, dépend des financements extérieurs. De ce point de vue, la logique de l'ajustement structurel est défavorable à l'investissement public urbain. La priorité donnée à l'exportation et à l'investissement international ne s'applique pas, dans la vision dominante, à l'urbain. La correction des déséquilibres budgétaires et commerciaux se fait au détriment des dépenses sociales, considérés comme improductives, et dont relève la santé ,l'éducation et le logement. L'urbain est exclu, à tort, de la sphère économique et renvoyé à un traitement social vécu comme dispendieux et même luxueux.

2.(correspond au 47)

Le financement du développement urbain : les conséquences

La faiblesse du niveau global du financement du développement urbain et la nature des orientations budgétaires et d'investissement ont de graves conséquences économiques et sociales. Le développement urbain est étroitement lié au développement économique et social, dont il est une partie. Toute faiblesse, toute difficulté dans l'urbain, en matière d'investissement, de production, de consommation se répercute immédiatement et de manière amplifiée au niveau de l'économie générale.

La productivité dans l'industrie et dans les services dépend de l'importance, de la qualité et du fonctionnement des infrastructures urbaines, des équipement et des services urbains. La situation actuelle est très préoccupante. L'entretien du capital urbain existant est quasiment nul. La dégradation des infrastructures et des services urbains est flagrante et le retard s'accroît. Cet état de fait pèse sur les décisions d'investissement ; ne pas financer le développement urbain est contradictoire avec la priorité donnée à l'investissement, particulièrement en ce qui concerne l'investissement international.

L'investissement urbain est un investissement à long terme ; ses effets indirects sont considérables et dépassent largement les effets directs. Le recours à l'investissement international privé n'est pas envisageable avec les périodes de retour d'investissement qui ont actuellement cours sur des marchés financiers orientés vers le court terme. Le seul investissement international possible concerne les services urbains fonctionnant en réseaux (eau, électricité, communications) engagées dans des prises de position sur le marché mondial et surtout intéressées, pour l'heure, par les gisements de rente contenus dans les réseaux existants. Le financement du développement urbain n'est pas concevable en dehors des financements publics nationaux et/ou extérieurs.

L'investissement n'est pas seul en cause. La qualité et la dégradation des conditions de vie dépendent directement du niveau des infrastructures et des services. Les difficultés de la vie quotidienne et l'insécurité sous ses différentes formes accroissent la précarité de toutes les couches sociales. Le découragement et "la galère" deviennent le lot habituel et les cadres techniques et économiques les plus motivés sont tentés par le désengagement et l'émigration. La rentabilité de l'investissement urbain est de fait très grande, pour la calculer, il faudrait estimer le coût des dégâts qui résultent des décisions de non-investissement.

L'investissement urbain doit aussi être apprécié de manière positive. La consommation urbaine est le moteur de tout marché intérieur. La consommation de services urbains peut prendre plusieurs formes ; elle peut s'adapter aux conditions économiques, sociales et culturelles de chaque société. Le financement de la consommation collective urbaine, quand elle se préoccupe du plus grand nombre, est une des seules manières de mettre en oeuvre efficacement une politique de réduction des inégalités. La dépense publique urbaine a une rentabilité indéniable sur les plans économiques, sociaux et politiques. Les réserves de productivité urbaine, liées aux formes existantes non-monétaires des services urbains, sont telles que le financement de cette dépense publique n'est pas inflationniste.

3.(correspond à un nouveau paragraphe)

Les modalités du financement urbain

Les orientations en matière d'affectation des dépenses, défavorables au financement du développement urbain sont renforcées par le peu de visibilité de la ville et de l'urbain dans les représentations du développement économique. D'autant que pour les décideurs des institutions de financement du développement il n'y a pas de conception, ou de mécanismes, qui correspondent au financement d'ensemble des budgets et des dépenses publiques. Le financement du développement urbain est enfermé dans plusieurs logiques : le financement des équilibres macro-économiques qui ne comprend aucune entrée urbaine ; dans le financement sectoriel l'investissement urbain étant éclaté dans plusieurs secteurs de production (transports, énergie, santé, éducation...) et marginalisé par rapport aux grands schémas d'infrastructures ; dans le financement des projets qui laissent peu de place à une véritable prise en compte des effets indirects et à la dynamique urbaine.

La visibilité du financement du développement urbain doit combiner deux approches, une approche macro-économique et celle des dépenses publiques urbaines. Il faut d'abord préciser ce que l'on retient dans les dépenses nécessaires à la maîtrise de l'urbanisation. Plusieurs aspects sont à prendre en compte : celui de la nature des dépenses ; celui de la situation actuelle et de l'anticipation ; celui des modalités de financement. Dans les dépenses liées à la maîtrise de l'urbanisation, proposons de retenir les infrastructures urbaines (voirie, électricité, eau, assainissement, traitement des ordures, télécommunications), les équipements (santé, éducation, culture et espaces publics), l'administration urbaine (planification, réglementation et gestion urbaine), le logement, ainsi que les équipements commerciaux et administratifs. Les dépenses comprennent les investissements, les dépenses d'entretien, la gestion des services liés aux équipements.

L'approche macro-économique doit prendre en compte l'ensemble des dépenses, quelques soient les modes de financement. La mise en place de critères correspondant à la maîtrise de l'urbanisation permettra des analyses comparatives. Elle permettra surtout, aux différents niveaux responsables, nationaux, régionaux, internationaux, de se représenter l'impact économique et financier de la dimension urbaine et de légitimer sa prise en compte. L'estimation de la dépense publique urbaine doit intégrer des normes d'équipement minimales correspondants au stade de développement de chaque pays ; les dépenses supérieures à ces normes devraient être financées, strictement par les bénéficiaires. La dépense publique urbaine comprend les infrastructures et équipements correspondant aux normes minimales qui ne sont pas assurés par le financement privé. Là aussi, un suivi régulier et systématique ferait progresser la prise de conscience de l'importance du financement de l'urbanisation.

L'approche macro-économique permet de poser la question du financement global de l'urbanisation. A la question du rattrapage s'ajoute celle de l'anticipation de la croissance urbaine. Le financement global de l'urbanisation peut-être assurée de plusieurs façons. Le financement de l'urbanisation par les budgets nationaux paraît illusoire compte tenu de l'état de ces derniers ; encore que dans certains cas, une partie des rentes, pétrolières notamment, pourrait y contribuer. Le financement des villes et de leur évolution par les prélèvements sur les revenus des citadins est aussi difficile ; encore que dans certains cas une meilleure gestion urbaine permettrait aux bénéficiaires de mieux contribuer au coût des services. Le financement de la croissance des villes par les campagnes, historiquement déterminant ne paraît ni vraisemblable ni souhaitable, surtout si les prix relatifs de consommation urbaine venait à pénaliser les revenus paysans ; encore que les marchés urbains sont indispensables à la production paysanne et les débouchés urbains nécessaires à l'épargne paysanne. Le financement par les plus-values créées par l'urbanisation est la piste la plus prometteuse ; elle nécessite de combiner la fiscalité foncière et le recours à l'emprunt. Le financement par les transferts extérieurs est indispensable ; bien qu'il ne puisse être à la mesure de l'ampleur du financement, il peut servir de déclencheur.

L'approche de la dépense publique urbaine doit être rattachée à celle des modalités du financement du développement urbain. Elle permet de décomposer le niveau global du financement du développement urbain et de compenser un des dangers de l'approche macro-économique ; l'importance des montants peut conduire à un sentiment d'impuissance et les estimations globalisantes renforcent l'abstraction. L'estimation de la dépense publique doit montrer qu'il est possible d'intervenir quelle que soit la situation de départ. En cela , les deux approches sont complémentaires. L'objectif est de rendre visible le financement du développement de l'urbanisation sans globaliser les modalités de financement. La politique de financement de l'urbanisation consiste à articuler plusieurs modalités : le financement des infrastructures urbaines par la fiscalité et les apports extérieurs, par l'emprunt ou les subventions ; le financement des investissements et du fonctionnement des services urbains marchands, par les prix et le recours à des entreprises, publiques ou privés ; le financement du logement par le recours à l'épargne domestique, aux prix et aux contributions des bénéficiaires, à la fiscalité locale.

4. (correspond au 48 et 49)

La dépense publique urbaine locale

Dans le financement de l'urbanisation, les municipalités ont des responsabilités hors de proportion avec leurs moyens. Compte tenu des modalités de l'urbanisation (rythme, migrations, revenus), aucune agglomération ne peut assurer le financement de la transition sur les ressources propres de la municipalité. Avançons quatre propositions : les finances locales doivent être conçues suivant une logique de budget économique et non de budget administratif ; la fiscalité locale, partie des finances locales, peut jouer un rôle économique incitatif et gagnerait à être préparée avec les opérateurs et les acteurs et à être discutée démocratiquement ; la comptabilité communale, transparente et analytique, est un des fondements de la politique de communication ; une municipalité qui ne dégagerait aucune contribution au budget d'investissement aurait peu de possibilité de se construire une marge de manoeuvre : la capacité d'endettement est un élément majeur des finances locales, l'endettement constitue à la fois un risque majeur et la seule opportunité de financement de l'urbanisation.

Les municipalités sont devenues aujourd'hui un des principaux opérateurs de développement. Elles sont une des instances déterminantes dans la régulation des mécanismes de marché. Pas plus que d'autres, elles ne peuvent prétendre fixer, ou faire fi, des systèmes de prix. Mais elles peuvent stabiliser les conditions de formation de certains coûts de production par l'incidence foncière sur la localisation ; le logement, la santé et l'éducation ; l'approvisionnement en eau, énergie et télécommunications,... Les municipalités sont, par les marchés qu'elles lancent, un des principaux financeurs du  marché intérieur local. Elles peuvent, par les tarifs, les taxes et des transferts directs ou indirects, assurer les péréquations nécessaires à la stabilisation et à l'élargissement des marchés. Elles ont une capacité de négociation entre les acteurs locaux (entreprises, artisans, commerçants, associations, syndicats,...) et les acteurs extérieurs (entreprises, institutions de financement,..). Elle sont parmi les seules institutions qui par leur capacité de remboursement et d'endettement peuvent faciliter des investissements à long terme.

En matière d'emploi et d'économie locale, l'expérience des Agences d'exécution de travaux est à souligner. Dans six pays de l'Afrique de l'Ouest, ces agences, regroupées au sein d'AFRICATIP, jouent un rôle de maîtrise d'ouvrage délégué. Elles décomposent les marchés importants de manière à en faciliter l'accès aux entreprises locales et aux artisans et assurent les règlements des travaux dans les trente jours. Du double point de vue de l'emploi et de l'activité locale, d'une part, et de la capacité d'absorption de crédits, de l'autre, on peut déjà considérer cette expérience comme une réussite. Les discussions ouvertes portent sur la nature des rapports avec les municipalités, l'élargissement des services à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, une meilleure intégration des projets dans des programmes de développement et la possibilité de maîtriser une croissance très rapide.

"La dépense publique locale, composée du budget des collectivités locales et des dépenses déconcentrées des administrations nationales, est un moteur de l'économie dans le même temps où elle répond à des besoins sociaux. Le PIB d'une ville millionnaire, en Afrique, est égal ou supérieur à celui d'un pays qui aurait une population triple. Elle est très loin d'avoir les moyens humains ou financiers comparables. On ne saurait donc poser la capacité gestionnaire des collectivités urbaines, actuelles ou rénovées en préalable, en faire une conditionnalité au financement des projets ou à l'éligibilité à des sources de prêts. Il faut mener de pair la participation au financement des investissements urbains et l'appui institutionnel dans la perspective d'une stratégie à long terme."

Les collectivités locales n'ont aucune possibilité de mobiliser les ressources financières nécessaires à l'urbanisation. Les communes ont toutefois une capacité d'endettement qui, surtout pour les grandes villes, n'est pas toujours négligeable. Le service de la dette communale doit être lié à une fiscalité foncière locale qui permette une récupération partielle des plus-values générées par l'urbanisation. Le financement de l'urbanisation par l'endettement est normal dans la mesure où on doit préparer et précéder une croissance urbaine à venir et où on doit anticiper des recettes futures. La mise en place de crédits aux municipalités implique la création d'institutions de crédits ; l'expérience française est une réfèrence, à condition de tirer profit de son originalité sans succomber à la tentation de reproduire la sophistication de la Caisse des Dépôts et Consignations. La création d'un Fonds de garantie des prêts aux municipalités se situe au niveau de la région, voire de l'Afrique.

référence aux paragraphes 37 et 44 : "moins de 1% du PIB urbain, à peine 8 dollars par habitant urbain et moins de 0,5% du PIB national ; à comparer à la situation française dans laquelle les budgets des collectivités locales représentent 10% du PIB national et l'équivalent de 40% du budget de l'Etat. - Alors que les communes urbaines créditées d'un PIB de l'ordre de 1000 dollars par habitant devraient mobiliser pour l'investissement public urbain 4 à 5% de ce PIB, soit 40 à 50 dollars par habitant (ou encore l'équivalent de 8 à 10 jours de travail annuel)."

5. (correspond à un nouveau paragraphe)

La mobilisation de l'épargne

La mobilisation de l'épargne domestique est indispensable au financement de l'urbanisation. Cette affirmation n'est pas abstraite. Elle peut sembler utopique dans la mesure où on a pris l'habitude de considérer que l'épargne domestique n'est pas mobilisable et ne peut être orientés vers des investissements productifs et encore moins vers des investissements d'infrastructure. Et de fait, dans les économies africaines, les institutions bancaires sont peu en prise avec l'épargne des ménages et, en dehors de quelques exceptions (en Afrique du Sud, en Egypte, au Nigéria), les banques et les bourses des valeurs, quand elles existent, contribuent fort peu au financement des investissements. Réaffirmons d'abord que la mobilisation de l'épargne est possible et que c'est un point de passage obligé du financement du logement. Ensuite, nous explorerons les passages entre le financement du logement et le financement des infrastructures urbaines.

L'épargne populaire mobilisable est considérable. La mobilisation pour être effective nécessite de nombreuses conditions : la proximité, aussi bien géographique que culturelle, des structures de collecte ; les modalités spécifiques et adaptées à la nature des revenus ; les rapports de confiance et un environnement social, culturel, politique et institutionnel favorable. La condition essentielle est celle des possibilités d'utilisations, de l'accès à des crédits. La mobilisation de l'épargne dépend moins du niveau des revenus que de la possibilité d'accès à des crédits.

Il faut donc qu'existent des structures locales qui relient la mobilisation de l'épargne et l'accès au crédit. Au cours des dix dernières années, on a vu éclore un grand nombre d'exemples qui vont de la tontine améliorée et un peu formalisée à des systèmes de crédit complexe. Ces structures dans leur diversité présentent un immense intérêt. Elles sont adaptées aux conditions sociales, économiques et à la nature des processus d'accès au logement. Elles bénéficient de toutes les possibilités et de la légitimité qu'offre la participation des habitants dans la production et l'amélioration de leur habitat, dans la gestion et l'adaptation de leur environnement. Elles permettent de définir de nouvelles modalités de crédit. La garantie sociale remplace ou complète les garanties hypothécaires ou personnelles et assure des taux de recouvrement incomparablement supérieurs à ceux enregistrés par le système bancaire. La gestion des prêts est proche des bénéficiaires, ce qui permet d'adapter les modalités de remboursement à la nature des revenus, d'accorder des prêts en fonction des besoins réels (prêt de faibles montants, définition plus simple des intérêts et de la durée, déblocage des crédits en fonction de la réalité et de la progressivité de la production,...).

Partout, en Afrique comme ailleurs, on a pu vérifier que, lorsqu'existent des structures de collecte appropriées, l'offre de crédit déclenchait une mobilisation d'épargne, et que très rapidement, la mobilisation de l'épargne dépassait la demande de crédits des épargnants; limités par leurs capacités de remboursement. Dans le domaine urbain, la contribution au financement du logement nécessite que l'on passe à des systèmes plus complets qui assurent la transformation d'épargne faible et à court terme à des prêts à long terme relativement importants. L'utilisation d'une partie de l'épargne collectée pour le logement urbain a un quadruple avantage. Elle permet de répondre aux besoins en logement des ménages ; elle renforce les capacités de l'économie nationale ; elle contribue au financement de l'urbanisation ; elle est nécessaire au développement des systèmes d'épargne et de crédit. A partir d'un certain niveau, les systèmes de crédit, pour offrir une rémunération minimale aux épargnants et pour assurer leurs frais de fonctionnements, ont besoin de placer leurs disponibilités. En effet, le crédit rural de proximité n'est pas d'emblée suffisant pour absorber l'épargne dégagée et le placement des surplus en bons de caisse ou en bons du Trésor n'est pas la formule la plus souhaitable et la plus sûre. Le financement du logement urbain permet de répondre à cette difficulté. On peut ainsi vérifier la complémentarité des économies urbaines et rurales, la contribution des surplus de l'épargne rurale à l'urbanisation étant une des conditions du renforcement des outils du financement de la production paysanne.

Des expériences très prometteuses ont démontré la possibilité de créer des systèmes de crédit fondés sur la mobilisation de l'épargne populaire. Les municipalités peuvent jouer un rôle considérable dans ce domaine d'au moins trois façons : en créant les conditions de base, et d'abord en respectant scrupuleusement la liberté d'association et d'expression ; en permettant d'orienter l'épargne vers des crédits au logement ; en assurant l'accès à la sécurité foncière, et l'offre de terrain pour les candidats, individuels ou collectifs, aux crédits. C'est dans la mobilisation de l'épargne et l'accès au crédit pour les ménages que les résultats les plus intéressants ont été atteints. Dans le domaine du crédit rural plusieurs expériences africaines peuvent être avancées. Dans le domaine du logement, la mise en place d'un système d'épargne-logement au Rwanda, de 1985 à 1990, avait rencontré une forte réponse des ménages. On trouvera trois exemples innovants asiatiques dans la fiche jointe.

6.(correspond à un nouveau paragraphe)

Les niveaux de financement

Les trois niveaux classiques, dans la conception de tradition française, de responsabilité en matière d'infrastructures (primaires, secondaires, tertiaires) restent relativement pertinentes du point de vue du financement des investissements et de leur entretien. L'importance de l'exploitation et de la gestion relativise toutefois cette différenciation. Du point de vue du financement de l'urbanisation, proposons de distinguer quatre niveaux : les administrations centrales ; les collectivités locales ; les opérations d'habitat ; les services urbains.

L'intervention de l'Etat est évidemment déterminante. Il lui revient d'assurer le financement des infrastructures primaires. Compte tenu de l'état des déficits budgétaires, ce financement nécessite le recours à des sources extérieures, dons ou emprunts. En dehors des dépenses budgétaires, l'Etat doit assurer au moins quatre interventions dans le domaine du financement de l'urbanisation : la définition des équilibres macro-économiques en relation avec les politiques financières, monétaires et la réglementation du crédit ; le cadre institutionnel de l'urbanisation, particulièrement en matière fiscale et foncière ; la négociation des financements extérieurs ; la mise en place des divers systèmes de garantie et de réassurance, particulièrement pour les emprunts des collectivités locales.

Il a déjà beaucoup été question des collectivités locales qui occupent la position stratégique en matière de financement de l'urbanisation. Il faut insister sur un aspect supplémentaire : les collectivités locales font l'articulation entre les programmes d'habitat et l'urbanisation. A ce niveau de l'urbanisme opérationnel, la relation entre le logement, les infrastructures et les réseaux  revient à ceux qui sont les maîtres d'ouvrage de la ville. Les collectivités locales mettent alors en oeuvre deux approches complémentaires : la maîtrise de l'urbanisation de proximité qui introduit le quartier comme l'échelle d'intervention la plus pertinente ; l'intégration des opérations de "production de quartiers" dans les schémas d'agglomération urbaine à l'échelle de la production de la ville. C'est dans ce travail d'articulation entre le quartier et la ville que se fait le passage du financement du logement au financement de l'urbanisation. Dans ce domaine, et plus généralement dans celui de la gestion urbaine, les accords de coopération décentralisée peuvent être d'une grande utilité.

Du point de vue des services urbains marchands, il s'agit moins d'une question d'existence des ressources que de leur mobilisation. La demande est beaucoup plus solvable qu'on ne le pense généralement. A condition toutefois d'adapter la gestion urbaine aux ressources. Le financement des investissements découle des systèmes de prix ; il est mobilisable par les entreprises qui peuvent avoir recours aux institutions bancaires. L'investissement international est mobilisable ; d'autant que la concurrence des grandes firmes est particulièrement vive. Il n'y a pas de règle dans les choix entre capitaux publics ou privés, nationaux ou étrangers ; c'est plus une question d'appréciation et d'opportunités. La maîtrise de l'ingénierie juridique et la capacité effective de contrôle sont, de ce point de vue, déterminants.

Le financement des opérations d'habitat à l'échelle du quartier est stratégique dans le financement de l'urbanisation. La logique est celle du projet urbain qui combine les financements. L'ingénierie financière d'opérations combine cinq volets : l'existence d'un capital national de maîtrise d'ouvrage ou de promotion, public ou privé, qui n'a pas besoin d'être très important mais dont la fonction est essentielle ; la capacité d'endettement des collectivités locales est liée à leur accès au crédit et à la fiscalité locale ; le financement international de projets urbains par les institutions internationales et de coopération bilatérale ; la mobilisation de l'épargne et sa canalisation vers le financement du logement ; l'appui aux projets de la coopération décentralisée et des ONG.

Il est intéressant de noter l'évolution sur les deux derniers éléments : la mobilisation de l'épargne et le rôle des ONG. Les structures locales de crédit sont souvent liées à des projets d'habitat ; il y a d'ailleurs aujourd'hui peu de programme de logements qui ne comporte un volet financement qui s'inspire peu ou prou de cette démarche. Les structures d'épargne et de crédit d'initiative populaire s'appuient sur des associations intermédiaires, formées de chercheurs et de techniciens nationaux soucieux de s'investir dans le développement local. Ces associations souffrent du manque de moyens stables et servent parfois de point d'appui à des cadres en prise à des difficultés économiques ou politiques. Mais, dans l'ensemble, ces associations jouent un rôle fondamental dans le renforcement des structures locales d'initiative populaire.

Les structures locales d'initiative populaire sont aussi liées aux ONG européennes, américaines et japonaises. Celles-ci, dans leur recherche de projets et de partenaires, sont amenées à soutenir, voire à susciter, des programmes de logement, avec des volets de crédit. Elles apportent des moyens non négligeables, notamment financiers, et une connaissance d'autres contextes qui permet l'échange d'expériences. Elles apportent aussi, et ceci est considérable, une relative protection et une reconnaissance à des associations locales qui interviennent dans des contextes difficiles. Quelquefois, les interventions trop rapides et trop directives des ONG extérieures mettent en difficulté ceux-là mêmes que l'on voulait soutenir ; en matière de crédit, par exemple, le placage de méthodes inadaptées n'a pas été rare. Pour autant, les quelques échecs ne doivent pas masquer l'apport mutuel considérable qui naît des réels rapports de partenariat qui sont beaucoup plus nombreux qu'on ne veut bien le dire. C'est surtout le cas quand les projets associent des structures locales d'initiative populaire, des associations intermédiaires locales ou nationales et des ONG.

Les pouvoirs publics, administrations centrales ou collectivités locales, sont placés devant deux problèmes difficiles et lancinants, ceux de l'accessibilité et du recouvrement des coûts. L'accessibilité devrait être la préoccupation constante des municipalités. Les possibilités pour y faire face combinent des péréquations au niveau des tarifs et des taxes et la recherche d'une égalité devant les normes urbaines minimales pour les différents quartiers.

Le recouvrement des coûts apparaît comme un impératif si l'on se soucie de l'élargissement des services et de la reproductibilité des projets. Encore faudrait-il que l'on distingue le recouvrement des coûts à posteriori, toujours réalisé, et le recouvrement des coûts à priori trop souvent réduit au paiement des services par les bénéficiaires. Les recouvrements des coûts combinent les tarifs et les prix, les taxes locales et les contributions, les impôts. Rapportés au payeur final des services, ils concernent les bénéficiaires (prix et tarifs), les habitants de l'agglomération (taxes), les citoyens de l'Etat (impôts) ; ou plutôt leurs descendants dans la mesure où l'endettement est mobilisé. Cette répartition entre les catégories de bénéficiaires et entre les générations présentes et futures mériterait d'être systématiquement explicitée . Elle doit être posée, en différenciant les modalités de financement des dépenses d'urbanisation, avec la préoccupation de la reproductibilité des opérations et de l'équilibre des comptes et des budgets, en tenant compte, sans irréalisme ni dogmatisme, des spécificités de chaque situation.

7.(correspondant aux 51 et 52)

Les transferts financiers extérieurs

Le coût économique et financier, mais aussi social et politique d'une urbanisation non maîtrisée est considérable, pour chaque société, pour chaque pays et pour le monde. Même si la croissance urbaine se ralentit, l'urbanisation est un phénomène qui introduit un réaménagement et un réajustement complet. Nous avons du mal à imaginer, en matière de développement par exemple, ce que représente ce bouleversement dans les rapports entre la ville et la campagne puisque c'est toujours l'ancienne représentation du rapport ville-campagne, même si il ne correspond plus à la réalité, qui est dominant. Dans la situation actuelle, l'urbanisation relève de la mondialisation et des rapports entre les sociétés autant que des rapports internes à chaque société. A ce phénomène mondial ne peut correspondre qu'un financement mondial. Le financement de l'urbanisation est lié à l'évolution de l'armature urbaine mondiale.

Certes, la maîtrise de l'urbanisation passe par l'effort que consent chaque société pour agir sur son devenir. Et, le financement de l'urbanisation, pour l'essentiel devra bien, à terme, être assuré par la société dans laquelle l'urbanisation se déploie. Avec toutefois deux questions à prendre en compte : celui de la distorsion, pays par pays, entre l'ampleur du phénomène urbain et la capacité d'évolution des sociétés ; celui de la période de transition.

Avançons trois hypothèses : à terme, chaque société devrait pouvoir assurer l'essentiel du financement de son urbanisation ; à ce terme, une part de l'urbanisation et de son financement, pour illustrer entre un quart et un tiers, relèvera de l'armature urbaine régionale (trois ou quatre régions pour l'Afrique au Sud du Sahara) et de l'armature urbaine mondiale ; pour arriver à ce terme, des transferts financiers massifs sont indispensables. Ainsi, une part de ces transferts peut être considérée comme conjoncturelle ; elle trouve sa justification dans le financement de la transition et dans la situation dramatique des économies africaines. Mais, une part de ces transferts est structurelle, elle est à rattacher au financement de l'armature urbaine mondiale en cours de structuration.

Les transferts peuvent prendre des formes différentes. Un programme mondial, type plan Marshall, de financement d'infrastructures urbaines ; l'accès au crédit pour les Etats et les collectivités locales ; des systèmes de garanties et de réassurance internationale des prêts pour éviter la reconduction de la crise de la dette ; le financement de projets de production de quartier par les institutions internationales, régionales, bilatérales ; le financement par les ONG de la mise en place de systèmes de crédits et le renforcement des capacités locales de conception, d'expertise et de mise en oeuvre ; des transferts en direction des ménages et des quartiers en difficulté, par exemple des programmes "dimension sociale" orientés vers le logement.

Il faut impérativement surmonter les contraintes de la situation à court et à moyen terme : on ne peut sans risque faire peser, sur les collectivités locales dont on attend tout par ailleurs, le passif des gestions antérieures des Etats centraux."

"Des dispositions appropriées de transferts financiers (volume, régularité, très long terme et différé d'amortissement, négociation directe de l'aide) doivent être mises en place pour financer de l'extérieur le minimum d'investissement public requis par la poursuite de l'urbanisation en Afrique au Sud du Sahara - ainsi plus généralement que la poursuite de la croissance et de la redistribution du peuplement. Comme cela s'est d'ailleurs largement pratiqué, au profit de pays comme les Etats-Unis ou l'Argentine, lorsque les économies les plus avancées n'hésitaient pas à dégager des ressources à très long terme et à faible taux."

Fiche complémentaire 

Trois systemes innovants d'epargne et de credit en asie

Trois systèmes innovants méritent d'être distingués du fait de leur ampleur et de leur conception. En Indonésie, le Kampung Improvement Programme (KIP) relie les infrastructures et les équipements, par quartier, au logement et au crédit. Aux Philippines, le "Community Mortgage Programme" (CMP) définit un système financier sophistiqué , reliant des associations d'habitants à un marché hypothécaire. Au Bangladesh, la Grameen Bank, fondée sur l'adhésion des plus pauvres, est devenue en dix ans la première banque de dépôts du pays.

Le "Kampung Improvement Programme", initié en 1969, concerne d'abord l'équipement des quartiers. Les habitants s'organisent pour soumettre un projet au programme. Le projet est composé d'un ensemble d'équipements relevant des six volets du programme (drainage, voirie, assainissement, ordures ménagères, adduction d'eau, santé). Le projet est soumis à l'approbation des autorités locales qui aident à sa formulation. Le projet chiffré donne lieu à un prêt, avec garantie solidaire. Le taux d'intérêt du prêt est égal au taux d'inflation avec un délai de grâce de deux ans. Des subventions peuvent être accordées par les autorités locales, des ONG sont sollicitées et des universités sont associées à la préparation et à la réalisation du projet. Un programme complémentaire de prêts au ménage pour l'amélioration de leur logement a été mis en place. La restructuration des quartiers assure le maintien de la population sur place ; toutefois, parmi les locataires, certains ne peuvent pas faire face à l'augmentation des charges liée à l'amélioration. La deuxième phase du programme KIP, de 1984 à 1989, a porté sur 3800 hectares et a concerné 1660000 personnes.

Décrivons rapidement le "Community Mortgage Programme" (CMP) mis au point par des techniciens (M. Ramon ALBERT, directeur du programme) et des animateurs d'associations (M. Francisco Fernandez). Il part d'une association d'habitants qui occupe illégalement un terrain. Quand 80% des habitants du quartier adhère à l'association, celle-ci est reconnue et enregistrée auprès de "Presidential Commission for Housing Poor". La commission aide l'association à négocier l'achat du terrain (environ 60% de la valeur du marché foncier de référence). L'association peut alors demander un prêt au programme (CMP). Le programme est géré par la NHMFC (National Home Mortgage Finance Corporation), financée par les organismes de sécurité sociale et d'assurance, qui organise un marché hypothécaire (rachat de créances proposées par des institutions, banques et entreprises publiques ou privées). Un premier prêt est consenti à l'association pour l'achat du terrain, son montant est calculé en tenant compte des capacités de remboursement de chaque ménage, revenus "informels" compris, la garantie est solidaire. Un deuxième prêt est consenti à l'association qui choisit un architecte, adopte et met en oeuvre un plan du quartier (voies d'accès, emprise foncière d'équipements, lotissement des terrains). Dès que le lotissement est accepté par la mairie et enregistré au cadastre, les prêts passent de l'association à chaque ménage, la garantie devient hypothécaire. Un troisième prêt est alors consenti à chaque ménage pour l'amélioration de son logement. Les créances sont placées par le programme sur le marché hypothécaire afin de renouveler les fonds disponibles du programme. Le programme a été lancé en 1988. En un an, 124 projets (27400 ménages) ont été financés ; en cinq ans, près de 500 projets (soit près de 120000 prêts et une population d'environ 500000 personnes) ont été présentées au programme par des "générateurs" (ONG, banques, entreprises du bâtiment).

La Grameen Bank est suffisamment connue pour que nous n'en reprenions pas la description. Insistons simplement sur deux aspects. En dix ans (le projet est expérimenté en 1976, la banque est créée en 1983), en partant de quelques groupes de base et en n'autorisant l'adhésion à la banque qu'aux plus pauvres des bengladeshi, la Grameen bank est devenue, avec plusieurs millions d'adhérents, la première banque de dépôt domestique du Bangladesh. En 1989, pour sa cinquième année d'activité, elle comptait déjà 570000 adhérents (dont 80% de femmes), répartis en 602 branches. Après les grandes inondations, en 1988, la Grameen Bank a lancé un programme "quatre piliers, un toit" qui a permis de mettre en place des crédits associés à un modèle technologique anti-sismique défini par la banque (éléments préfabriqués de structures, toit, bloc sanitaire ; mise en oeuvre et achèvement des logements par les habitants). En trois ans, de 1989 à 1992, 180000.prêts ont été mis en place ; les prêts sont en moyenne de 1200FF, la durée est de 5 ans, les remboursements hebdomadaires d'environ 6FF, le taux de recouvrement avoisine 100%.

Le caractère innovant de ces systèmes résulte de leur capacité à répondre à des situations concrètes. dans tous les cas, l'existence d'une épargne mobilisable a été démontrée et la collecte des ressources atteint parfois un niveau impressionnant. Les possibilités d'utilisation, conformes aux orientations et aux objectifs, sont parfois plus problématiques que la disponibilité des fonds. Mohamed Yunus affirmait, lors d'une des séances de travail du projet CESAP, qu'il était surpris de toutes les propositions de lignes de crédit qui lui parvenaient des ONG et des institutions internationales et qu'il lui fallait en refuser beaucoup. La croissance rapide et la capacité d'absorption de l'épargne collectée rendent les systèmes fragiles. Le recouvrement des prêts et la couverture des coûts de fonctionnement sont des conditions de survie qui font de la qualité de la gestion et de sa rigueur les facteurs clés du succès.

Ainsi, dans la mobilisation de l'épargne populaire, des systèmes innovants ont permis de passer du micro-projet et de l'expérimentation à une intervention en vraie grandeur. Même si les problèmes ne sont pas résolus, du fait du contexte économique international et du contexte institutionnel, de nouvelles pratiques se font jour. On voit aussi que l'initiative et l'adhésion populaire est une des conditions du passage du micro au macro qui préoccupe tant les économistes. L'importance, le foisonnement, la vitalité, la créativité de ce mouvement d'épargne et de crédit montre, et c'est fondamental, qu'il existe des marges de manoeuvre, des degrés de liberté et que des issues sont possibles.

Source : "Guidelines on community-based housing finance and innovative credit-systems for low-income households in Asia" ESCAP-1991. - projet coordonné par Gustave Massiah (ACT-Consultants).