Réflexions sur la décentralisation africaine
Gustave Massiah
08 avril 2020
Je vous propose cinq textes, auxquels j’ai participé, pour donner quelques repères sur la décentralisation africaine.
Les débuts de la décentralisation africaine
Texte 1
PDM, Enjeux et perspectives du PDM, janvier 2002
Les processus de décentralisation se sont développés à la suite du mouvement de démocratisation des années 1990 dans la plupart des pays africains.
Pour les accompagner et les encadrer, la Banque mondiale et d’un certain nombre de coopérations bilatérales, dont la France, l’Italie et les Pays Bas, ont mis en place des programmes de développement municipal (PDM). Deux bureaux régionaux du PDM ont été créé : le bureau régional de l’Afrique de l’Est et Australe, situé à Harare au Zimbabwe (PDM-Est) ; et le bureau régional de l’Afrique de l’Ouest et Centrale, localisé à Cotonou au Bénin (PDM-Ouest). Le bureau de Harare a été mis en place en 1991, celui de Cotonou en 1992. Le bureau régional d’Afrique du Nord a été créé un peu plus tard au Caire.
Le PDM-Ouest a connu une évolution institutionnelle rapide, liée peut-être au caractère plus politique des collectivités locales en Afrique de l’Ouest et Centrale. Monté comme un projet autonome des bailleurs de fonds, le PDM-Ouest devait devenir rapidement un programme porté par les responsables des collectivités locales de la région, avec la mise en place dès 1994, de l’Association de Gestion du PDM (AG-PDM) dont les membres sont les associations nationales d’autorités locales et dont le siège est à Cotonou. L’Assemblée générale du PDM est composée présentement de 18 associations nationales et régionales de collectivités locales. En 2001, l’Assemblée générale adoptait de nouveaux statuts dont une des innovations est le changement de nom de l’association qui s’appelle désormais « Partenariat pour le Développement Municipal ».
A l’origine le mandat du PDM était de renforcer les capacités des élus et personnels locaux pour qu’ils assument du mieux possible les nouvelles missions que leur confèrent les lois de décentralisation. Ce renforcement devait prendre la forme de séminaires de formation des élus et du personnel des communes, et autant que possible, prendre pour cadre les collectivités locales individuelles. Dans le cas de l’Afrique de l’Ouest et Centrale, il est apparu très vite que l’enjeu majeur était d’inscrire les jeunes collectivités locales africaines dans le nouvel espace institutionnel découlant de la décentralisation en organisant le dialogue entre elles et l’Etat, tout en aidant ce dernier à mettre effectivement en pratique sa volonté décentralisatrice. C’est la raison pour laquelle dès 1994, le PDM-Ouest a privilégié d’une part, la structuration du mouvement municipal à travers la création et le renforcement des associations nationales d’autorités locales et d’autre part, la promotion d’un dialogue sur la décentralisation entre l’Etat et les autorités locales, d’autant mieux structuré que ces dernières pouvaient s’exprimer d’une même voix à travers leurs associations nationales.
Le PDM organise en 1998 le premier Africités à Abidjan, rencontre continentale des élus locaux africains qui amorce la création de CGLU Afrique dont le congrès fondateur a lieu en 2005 à Tschwane en Afrique du Sud.
Le débat politique sur la décentralisation au début des années 2000
Trois textes :
Texte 2 - Massiah, PDM, les pouvoirs locaux et la mondialisation, janvier 2002
Texte 3 - PDM, le PDM initiative africaine, janvier 2003
Texte 4 - ATTAC, décentralisation marchande ou décentralisation solidaire, février 2004
Le texte 2 - Les pouvoirs locaux et la mondialisation, rédigé pour le débat stratégique du PDM, resitue la décentralisation et la montée des pouvoirs locaux dans la mondialisation
Dans chaque pays, et sur la scène mondiale, les pouvoirs locaux sont de plus en plus visibles. La montée des pouvoirs locaux peut être appréciée à partir des responsabilités de plus en plus importantes et de plus en plus diversifiées qui leur sont reconnues et attribuées. La montée en puissance des pouvoirs locaux se situe dans un contexte nouveau. Ce contexte est marqué, du point de vue des collectivités locales par trois évolutions majeures dans les domaines de l’urbanisation, du développement, des institutions. Les collectivités locales interviennent dans ces trois domaines en tant qu’acteurs déterminants de la transformation sociale. Les collectivités locales sont aussi transformées dans leur mode d’intervention, dans leur organisation, dans leur nature, par ces évolutions.
Chacune des tendances lourdes de la mondialisation est porteuse de contradictions et se traduit par des contre tendances. Ainsi, la décentralisation s’inscrit dans la tendance lourde de la mondialisation qui, remettant en cause la centralité de l’état cherche à relier directement le local et le mondial. Mais, la décentralisation en tant qu’elle préserve des autonomies, quelle permet des résistances à l’uniformisation, est aussi une contre tendance. Les collectivités locales sont les acteurs principaux de la décentralisation.
Le mouvement des collectivités locales est un mouvement historique. Il est porteur du développement local et de la démocratie de proximité. Les collectivités locales sont, à deux titres, des échelons essentiels de régulation. D’une part, elles assurent la cohésion territoriale, le support et le cadre du développement et de la coordination des initiatives et des projets. D’autre part, elles assurent l’accès aux services locaux qui est une des composantes de la participation citoyenne.
Le texte 3 - Le PDM initiative africaine définit l’orientation du PDM dans cette première période de la décentralisation.
Les Etats africains, comme tous les états dans le monde, doivent s’adapter à une évolution marquée par la mondialisation d’une part et la demande de participation et de démocratie de proximité de l’autre. Dans ce contexte, la décentralisation, le renforcement des collectivités locales et l’intégration régionale sont des réponses particulièrement pertinentes à cette évolution.
La décentralisation est un mouvement historique de modernisation des états. Le renforcement des collectivités locales africaines est une priorité. Elle passe par les transferts de compétences et de ressources des états aux collectivités locales. A travers les municipalités et les associations, une nouvelle génération de cadres africains, compétents et motivés, accède aux responsabilités économiques et politiques ; c’est une chance pour le développement et pour la démocratie en Afrique.
La structuration du mouvement municipal africain est une façon d’œuvrer à l’intégration régionale. Les collectivités locales se situent au bon niveau de l’intégration régionale et continentale, elles permettent une connexion maîtrisée entre les pays.
Le texte 4 - Décentralisation marchande et décentralisation solidaire est un texte rédigé dans le cadre d’ATTAC qui montre où en était le débat qui revient sur les lois de décentralisation de 1982 et l’évolution de la décentralisation en France. Ce texte montre qu’en 2004, dans plusieurs pays, le débat ne porte plus seulement sur l’intérêt de la décentralisation ; il porte déjà sur la nature de la décentralisation
Le texte part de l’évaluation des vingt premières années de décentralisation autour des questions de plus ou moins de démocratie et de possibilités d’intervention des citoyens ; de plus ou moins de service public sur tout le territoire ; de plus ou moins d’inégalités, à partir de celles, déjà profondes, qui existent déjà ; de plus ou moins de financements publics face aux besoins des territoires et des habitants
Il conclut que c’est bien d’une décentralisation libérale qu’il faut parler et que la démocratie n'est pas au rendez-vous, qu’il y a eu une remise en cause de l’égalité d’accès aux services publics ; que la tendance est d’abandonner chaque territoire à ses seules forces propres ; que les questions des financements et des transferts de ressources ne sont pas tranchées.
Il conclut ainsi que comme c'est déjà le cas pour l'eau, les collectivités sont ainsi privées de toute assistance contre la pression des marchés financiers. Plus largement, elles ont directement en face d’elles les multinationales, devenues des agents primordiaux de la déstructuration et restructuration des territoires par leur stratégie d’implantations et de délocalisations d’établissements industriels et de services : le territoire et ses habitants deviennent une simple variable d’ajustement dans la course au profit spéculatif.
Le document appelle à un débat démocratique sur la décentralisation ne perdant pas de vue la place que les collectivités locales ont à jouer dans la résistance à la marchandisation et la construction d’alternatives, Sans s’enfermer dans une “ re-centralisation ” frileuse ou dans une vision uniforme des territoires dont la diversité est un atout du développement.
Les propositions portent sur la consolidation des missions du service public ; l’action en faveur de l’emploi et contre les délocalisations ; le rôle régulateur que doit conserver l’État ; la clarification des relations entre collectivités et autres acteurs ; la reconnaissance du rôle de l’économie sociale et solidaire ; la réforme de la fiscalité pour garantir des ressources propres et pérennes aux collectivités locales ; le rôle central de la démocratie participative.
En Afrique dans la première période de la décentralisation, le débat a surtout porté entre, d’un côté, les élus locaux demandant aux Etats de leur donner les moyens de mener à bien la décentralisation et, de l’autre, les représentants des Etats qui craignaient que toute décentralisation conduirait à la remise en cause des Etats par « le tribalisme ». Ce n’est que dans un deuxième temps, que commencera le nouveau débat entre décentralisation marchande et décentralisation solidaire, et publique.
Les leçons des Africités
Texte
Texte 5 - CGLUA. Africités 8 Les leçons des Africités, décembre 2018
A la question souvent posée : à quoi sert Africités ?
Autrement dit, peut-on en apprécier les effets et les résultats sont-ils à la hauteur des efforts engagés ? Une évaluation a été entamée par CGLU Afrique pour Africités 8. On peut déjà en expliciter quelques résultats en présentant les douze leçons d’Africités. On trouvera un résumé des conclusions dans le texte joint.
- Le processus des Africités est ininterrompu depuis 1998
- Africités est la plus importante rencontre démocratique de l’Afrique
- Africités est un espace d’échange d’expériences, d’élaboration collective et de formation des élus locaux
- Africités est l’espace de construction, à partir de la gouvernance locale, d’une gouvernance africaine
- Africités a permis des initiatives institutionnelles africaines majeures
- Africités a permis d’identifier et diffuser des innovations majeures dans l’action des collectivités locales et régionales africaines
- Africités a consolidé les alliances pour le développement local et la démocratisation, entre élus - locaux et régionaux - et acteurs africains dans les territoires locaux
- Africités permet de définir des programmes de CGLU Afrique animés et pris en charge directement par les collectivités territoriales africaines
- Africités est un espace de renforcement de la coopération décentralisée, particulièrement interafricaine
- Africités sensibilise les partenaires de développement au renforcement des collectivités locales et régionales africaines
- Africités développe une communication qui contribue à rendre visible les collectivités africaines à l’échelle africaine et internationale
- Africités encourage les institutions et les partenaires qui émettent des recommandations à s’assurer de leur mise en œuvre, avec le soutien de CGLU Afrique.