L’Egalite d’accès aux services publics,
Une alternative au néo-libéralisme

Gustave Massiah
23 août 2001

Le livre de Philippe Brachet vient à son heure. Il met l’accent sur une question fondamentale, celle des rapports entre services publics et démocratie. Le mouvement social engagé dans la refondation du service public est confronté à une double nécessité : résister à la mise en œuvre violente du dogme néolibéral qui se traduit par les politiques arrogantes de libéralisation et de privatisations qui se traduisent par le renforcement des exclusions et la remise en cause de l’égalité des droits dans l’accès aux services publics ; fonder le nouveau service public sur la démocratisation interne des services et sur l’engagement citoyen. C’est ce deuxième aspect que Philippe Brachet explore avec acharnement. Il analyse, sans concessions, l’étatisme en France et il mobilise, sans à-priori, les théoriciens qui ont servi de référence. Il construit son approche autour de la citoyenneté active qui combine la démocratie participative et la solidarité sociale, dans les entreprises et les associations et aux différents niveaux territoriaux : local, national, européen, mondial. Il propose ainsi au débat public des éléments dont le mouvement social doit se saisir et qu’il doit discuter.

Le débat sur les services publics s’est aujourd’hui imposé comme un débat stratégique. Les services publics sont un élément déterminant des politiques économiques. Ils concrétisent les affrontements sur l’efficacité et l’égalité, le marché et les droits, les entreprises publiques et la concurrence. Ils relient toutes les échelles d’intervention, au niveau local dans les politiques municipales, au niveau national avec les péréquations et l’aménagement du territoire, au niveau européen avec l’avalanche de directives pour ouvrir le marché européen, au niveau mondial avec l’accord sur les commerces et les services. Ils sont aussi au centre des mouvements sociaux, des luttes de travailleurs des entreprises du secteur public sur les revenus, l’emploi et les statuts, des usagers sur l’accès, les prix et la qualité des services, des écologistes sur la prise en compte des écosystèmes, des mouvements de lutte contre les exclusions, les inégalités et les discriminations, des mouvements de solidarité internationale. A partir des services publics il est possible d’identifier et de comprendre les grands enjeux des sociétés actuelles. Prenons les services publics comme des analyseurs de nos sociétés, de leurs situations, de leurs évolutions et de leurs transformations possibles.

La nature des stratégies et des politiques économiques et sociales

Les politiques économiques et sociales dominantes sont caractérisées par la libéralisation qui résume le credo des dirigeants économiques et politiques. Celle-ci se définit par la croyance dans les bienfaits de l’élargissement des marchés au marché mondial, et se traduit par les privatisations et l’élimination de tout ce qui freine la concurrence. De ce fait, la régulation devient le monopole des marchés financiers mondialisés, le marché mondial devient la référence des normes de consommation et de production, le travail est la variable quasi unique d’ajustement.

Les entreprises privées multinationales sont les formes avancées de la modernité. L’ouverture aux capitaux privés internationaux permettrait au marché financier mondial de jouer, sans entraves, son rôle de régulateur. Dans l’entreprise, les couches dirigeantes sont associées aux profits par un intéressement (les « stock-options »). La «gouvernance» de l’entreprise (corporate-governance) est assurée par ceux qui maîtrisent le rapport aux marchés financiers, l’utilisation de la recherche technologique, l’exploitation des différentiels du marché mondial du travail, la captation des rentes.

L’évolution des normes de consommation est caractérisée par une mythique « liberté des prix ». Le marché capitaliste se définit par rapport à la demande solvable. Il définit ses normes de production en fonction de la demande de ceux qui ont un revenu suffisant pour permettre une production assurant un profit moyen. Il s’intéresse à ceux qui, moyennant quelques subventions, limitées par le désengagement de l’Etat et les restrictions budgétaires, pourraient accéder au marché « normal ». Il considère que les autres ne le concernent pas ; leur sort doit être réglé ailleurs, par l’Etat et par la charité. La concurrence est supposée ajuster le marché sur les « justes prix ». Pour autant, les  rentes, qui permettent les surprofits, jouent un rôle majeur dans la constitution des groupes puissants à l’échelle mondiale. La concurrence conduit aux concentrations.

L’évolution du travail est le nœud de la contradiction. Cette nouvelle modernité remet en cause le salariat en tant que statut social. La précarisation devient la règle. Les statuts sont considérés comme des privilèges désuets. Les discriminations entre les groupes, les nationaux et les étrangers, entre les différents pays, sont plus que jamais des normes de gestion des marchés du travail. La protection sociale publique est considérée comme un frein et un luxe.

Dans le domaine des services publics, ces politiques ont eu des conséquences majeures. Pour la grande majorité des dirigeants économiques et politiques, toute entreprise qui ne correspond pas à la nouvelle modernité est obsolète et rétrograde. C’est le cas des entreprises publiques et des entreprises locales. Les entreprises publiques de services sont la première cible des privatisations. Elles ne correspondent pas aux normes de la concurrence et sont accusées d’être monopolistiques, elles ont accumulé une rente fondée sur les investissements publics, elles sont considérées comme les instruments de la régulation publique et de l’intervention directe de l’Etat dans l’économie, elles ont accepté  pour leurs travailleurs des statuts considérés comme exorbitants. Du point de vue des normes de consommation, les entreprises du secteur public verrouillent des marchés qui pourraient être profitables à condition de libérer les prix pour les segments les plus rentables.

La nature des politiques publiques

Derrière la question affichée de l’efficacité se pose la question de la nature des politiques publiques. L’équilibre entre le pouvoir économique et le pouvoir politique est considéré comme une condition de la démocratie, le pouvoir économique serait garant d’efficacité et le pouvoir politique de justice. Mais, pourquoi et à quelles conditions le pouvoir économique serait-il porteur d’efficacité et le pouvoir politique de justice ?

Pour les libéraux, la réponse va d’elle-même. La fusion entre les deux pouvoirs laisserait peu de place aux libertés individuelles. Il faut donc préserver le pouvoir économique du contrôle de l’Etat. Les conditions d’efficacité seraient réunies si la régulation est assurée par les marchés, sans entraves à la concurrence, et si la propriété du capital est privée. Les fondements du partage entre profits et rémunération du travail et les rapports de forces sont absents de ces représentations.

Sur le rôle du pouvoir politique, les libéraux se partagent. Tous attendent de l’Etat qu’il assure l’ordre public et l’ordre social à travers ses fonctions régaliennes, et qu’il fixe le cadre institutionnel qui garantira la concurrence et la stabilité politique nécessaire au fonctionnement de l’économie. Pour la plupart des néolibéraux, c’est l’essentiel de l’intervention de l’Etat ; ainsi que la prise en charge, à minima pour ne pas perturber les marchés, de ceux qui n’ont pas des revenus suffisants pour subvenir à leurs besoins fondamentaux. Pour les sociolibéraux, le rôle de l’Etat est plus volontariste ; il lui revient d’être l’agent de la transformation sociale par des politiques économiques et sociales actives incluant protection sociale et plein emploi, la régulation des marchés, et les interventions monétaires, financières et de crédit.

Dans ce dernier cas, les pouvoirs publics seraient comptables de la satisfaction des besoins fondamentaux, de l’intérêt général et du bien commun. L’objectif même de l’économie diffère. Il ne s’agit plus seulement de produire dans les meilleures conditions et d’assurer à chacun, en fonction de ses moyens, l’accès au marché. Il s’agit de garantir le respect des droits économiques, sociaux et culturels, au même titre que les droits civils et politiques, qu’une société reconnaît à chacun de ses membres.

La fonction des services publics n’est pas la même. Dans le cas de l’Etat minimal, les services publics assurent le filet social, les services minimums dont doivent bénéficier ceux qui n’ont pas accès aux marchés. Dans le cas de l’Etat sociolibéral responsable de l’intérêt général, les services publics assurent la garantie du respect des droits.

Les échelles de la transformation sociale

L’articulation des différentes échelles des politiques publiques de transformation sociale, est une des entrées majeures de toute proposition pour la refondation des services publics. La mondialisation, en imposant l’échelle mondiale, a mis en crise les autres niveaux. Les Etats sont doublement contestés, par la mondialisation d’une part, par la revendication de démocratie de proximité de l’autre ; ils restent, à l’échelle nationale au centre des attentes et des contradictions. L’Union Européenne, à l’échelle d’une grande région, est questionnée dans son rapport à la mondialisation. Les pouvoirs locaux, à l’échelle locale sont porteurs de perspectives et d’ambiguïtés.

La mondialisation est un processus contradictoire. Il faut toutefois reconnaître son mouvement dominant, son caractère néolibéral, et ses conséquences, la montée des exclusions et des inégalités. La mondialisation organise l’espace de la libéralisation dont nous avons souligné les conséquences sur l’évolution des services publics. Le système international de la mondialisation s’appuie sur les institutions de Bretton Woods, la Banque Mondiale et le Fond Monétaire International (FMI). Et sur l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) qui assure l’élargissement et la primauté du marché mondial et qui organise la prééminence du droit des affaires sur les autres aspects du droit international. La nouvelle négociation sur l’Accord Général des Commerces et des Services (AGCS) concerne directement l’avenir des services publics en instaurant la subordination des services à leur forme marchande, même si elle est minoritaire.

L’échelle nationale reste l’échelle stratégique. C’est à son niveau que se sont formés les services publics et qu’a été élaborée la pensée des services publics. Les Etats ont porté la construction de l’unité nationale, articulée à l’identité nationale et au territoire. Les services publics ont été mobilisés pour fonder une culture nationale et pour, à travers l’aménagement du territoire, unifier l’espace national. Les services publics, à travers la réglementation, les tarifs, les péréquations, les investissements, ont été les instruments de l’égalité d’accès des citoyens droits qui leur sont reconnus.

L’Union Européenne est devenue le moteur de l’évolution des politiques publiques. Les directives européennes rythment la restructuration des secteurs et des entreprises. Fondées sur l’unification du grand marché européen, elles prescrivent la mise en concurrence et les privatisations. Comme toutes les grandes régions, l’Europe inscrite dans la mondialisation, en est un des vecteurs. L’Union Européenne est le principal « supporter » de l’OMC et de l’AGCS ; elle en partage la philosophie et y trouve l’espace pour régler ses différents avec les Etats-Unis et définir un consensus sur la gestion de l’économie mondiale. La régionalisation pourrait aussi être une contre-tendance à la mondialisation libérale. L’Europe est à l’échelle des questions géopolitiques, économiques et sociales ; ses marges de manœuvre existent. Mais alors, quel « réalisme » conduit une écrasante majorité de gouvernements sociaux-démocrates européens à adhérer à la libéralisation néolibérale ? A quelles conditions l’échelle européenne est-elle pertinente pour une refondation des services publics ? 

L’échelle locale s’est imposée comme une des plus pertinentes. C’est au niveau des collectivités locales que s’organise l’accès aux services publics, les formes de leur distribution, de leur entretien, et dans bien des cas de leur production. C’est l’échelle de la démocratie de proximité, celle qui combine le rapport entre population et territoire. Celle où s’expérimente la relation entre démocratie représentative, celle des citoyens à travers les collectivités locales, et démocratie participative, celle des habitants et des usagers à travers leurs associations. Cet échelon tient sa légitimité des Etats nationaux, il est aussi encouragé par la mondialisation qui, pour contourner les Etats, cherche à relier directement le local au mondial.

La mobilisation des mouvements sociaux

Les services publics sont aujourd’hui au centre des mouvements sociaux. C’est le cas pour les travailleurs des entreprises de services publics, les usagers et les consommateurs des services publics, les mouvements écologistes, les mouvements de lutte contre l’exclusion, les mouvements de solidarité internationale.

Les travailleurs des entreprises de services publics sont à la pointe des luttes syndicales en France. Ils ont été confrontés à de nombreuses offensives concernant leur statut, les négociations salariales, leurs caisses de retraite, leurs organisations syndicales, le droit de grève, les conditions de travail. Ces offensives sont liées aux privatisations. Les travailleurs des services publics sont presque toujours soutenus par les autres travailleurs. Ils sont souvent compris par l’opinion publique, sensible à l’utilité sociale de leur travail. Ils sont parfois contestés par les usagers qui subissent la désorganisation et la bureaucratie de certains services et qui pâtissent des mouvements de grève. Le recouvrement des réalités entre les usagers, les autres travailleurs et l’opinion publique rend difficile l’analyse des situations et ouvre un espace de contradictions qui trouve ses cohérences dans les projets politiques. C’est sur ces contradictions que porte l’essentiel des affrontements dans les conflits, entre les syndicats d’un côté, la direction des entreprises, les pouvoirs publics et le patronat de l’autre. Les syndicats doivent lutter contre l’accusation de corporatisme en mettant leurs luttes en perspective, celle de la défense du service public. Ils ont de ce point de vue l’impression de lutter de manière isolée pour la défense de leurs entreprises du fait de la rupture de l’alliance avec une partie des cadres attirés par les avantages qu’ils espèrent obtenir à travers les privatisations.

Les usagers des services publics sont au centre du débat. Ils sont systématiquement mis en avant dès qu’il y a un conflit. Et pourtant, dans les sondages, l’opinion publique plébiscite les entreprises de services publics, loin devant toutes les autres institutions publiques. La bataille pour la libéralisation se fait au nom du consommateur à qui on promet pêle-mêle des réductions de tarif, une meilleure qualité de service, moins de bureaucratie pour l’usager et plus d’amabilité pour le client. Ces promesses justifient la concurrence qui a deux objectifs : la flexibilité pour les salariés des services publics, la fin des tarifs moyens pour libérer les prix des produits les plus rentables. Les consommateurs sont sensibles à ces arguments. Comme le dit Paul Emaert, le consommateur individuel est toujours le petit soldat du libéralisme, il se soucie des prix et guère des conditions de production ; mais collectivement, à travers ses associations, il peut se souvenir qu’il est aussi un travailleur et un citoyen, et que la liberté des prix conduit souvent une partie de la population à être exclue des services. 

Les mouvements écologistes sont très sensibles aux services publics. Ils ont pris conscience des dégâts pour l’environnement du productivisme et de la consommation marchande individuelle. Ils sont favorables à la consommation collective, par exemple aux transports en commun par rapport à la voiture individuelle, et à la régulation publique. Ils sont défavorables aux monopoles qui font la part trop belle aux grands rêves technologiques et au règne sans contrôle des technocrates ; c’est une des raisons de leur position sur le nucléaire. Ils sont plus sensibles à l’économie solidaire et aux pratiques de terrain, leur méfiance par rapport aux mécanismes de marché est moins forte. Par contre, ils sont très déterminés dans leur critique des grandes entreprises multinationales. La convergence entre les mouvements de consommateurs et les écologistes s’est concrétisée dans les campagnes de boycott et a renouvelé les formes des luttes internationales comme on a pu le voir dans la mise en cause des pétroliers après le naufrage de la plate-forme en mer du Nord. La convergence entre les mouvements écologistes et paysans a aussi permis d’intégrer, dans les mobilisations, le souci des conditions de production et des normes de consommation.

Les mouvements de solidarité et de lutte contre l’exclusion interpellent directement le sens des services publics. Les exclusions se sont élargies et approfondies, les chômeurs, les sans domiciles, les sans papiers, les sans soins, les sans revenus. Dans chacun des cas, il y a des noyaux durs, ceux qui basculent et dont l’accès au droit commun devient problématique. Et puis, il y a les couches de plus en plus nombreuses des précarisés qui pourraient rejoindre les noyaux durs de l’exclusion ; les mal-logés, les emplois instables, les immigrés, etc. Les mouvements sociaux qui luttent contre l’exclusion réagissent à l’urgence. Mais, ils ne veulent pas se laisser enfermer dans des tâches charitables, devenir les nouveaux ordres mendiants qui se substitueraient à l’action défaillante des Etats et permettraient au système de perdurer sans trop de casse. Ces mouvements mettent en avant la lutte pour les droits de tous, le droit au logement, au travail, à la santé, à l’éducation, à la sécurité alimentaire, à la sécurité juridique, aux transports, etc. Ils dessinent la carte des responsabilités sociales. Ils revendiquent une redistribution des richesses et des services publics qui garantissent le respect des droits fondamentaux. Ils refusent une société à deux vitesses et demandent l’égalité d’accès aux services de base. Ils définissent ainsi les impératifs d’un développement et de politiques qui ne se réduisent pas à la croissance et qui fondent une société démocratique : avec la liberté, l’égalité et la non-discrimination.

Les mouvements de solidarité internationale sont de plus en plus amenés à mettre en avant les services publics. Ils ont pu mesurer les conséquences des réductions budgétaires dans les budgets sociaux et des privatisations sur les conditions de vie des couches sociales les plus fragiles. Ils ont, en liaison avec les mouvements écologistes, soutenus les populations qui luttent contre les dégâts, sociaux, écologiques et démocratiques, des projets portés par les firmes multinationales et soutenus par les institutions multilatérales, comme on a pu le voir pour le projet de pipe-line Tchad-Cameroun. Ils ont élargi leur critique à la gestion de la crise de la dette, aux programmes d’ajustement structurel, aux cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté. Leur travail de partenariat avec des associations de base, de producteurs et d’habitants, les a amenés à privilégier le développement local et le marché intérieur, les secteurs de l’économie sociale, solidaire et populaire. Les services locaux sont à la base de cette démarche et sont une des conditions d’amélioration de la vie quotidienne des habitants. Les mouvements de solidarité internationale s’élargissent aux nouveaux mouvements citoyens qui mettent en cause la direction actuelle de la mondialisation et qui soulignent les conséquences désastreuses, pour les conditions de vie des populations de la restructuration des services publics défendue par la Banque Mondiale le FMI et l’Organisation Mondiale du Commerce.

La formation des services publics et de la pensée sur les services publics

Pour mieux maîtriser les notions et les concepts qui sont nécessaires à la fondation d’une nouvelle approche, il faut revenir à la formation des idées et de la pensée sur les services publics. Nous distinguerons, en insistant sur la situation française, quatre périodes.

Des Lumières, tant d’éléments restent actuels dans tout ce qui s’amorce et se consolide. La liaison se noue entre l’individu et les libertés, entre la citoyenneté et l’égalité. Les droits se dégagent des devoirs, ils sont fondés sur la citoyenneté et garantis par les citoyens. L’économie politique accompagne l’émergence du capitalisme ; elle construit la transformation sociale sur le travail, la lutte contre la rareté et la production des richesses et des valeurs. L’équilibre général s’appuie sur la concurrence et la réflexion sur les monopoles et les rentes. L’Etat est le concentré de la raison pure, le garant de l’intérêt général ; il préserve le bien commun, notion de l’Ancien Régime revisitée par les philosophes des Lumières.

Entre la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen et la première guerre mondiale, s’organise l’étroite dialectique entre la question nationale et la question sociale. Le pouvoir économique prend son essor. La concurrence et la concentration conduisent aux monopoles et aux oligopoles. L’espace de l’accumulation est international, l’impérialisme en est le prolongement et une des conditions. La critique de l’économie politique accompagne la naissance du mouvement ouvrier. La révolution urbaine marquée par l’industrialisation est caractérisée par la relation entre la bourgeoisie industrielle et financière et l’Etat qui organise les réseaux, notamment les chemins de fer, sur une base marchande. L’urbanisme hausmanien introduit la planification foncière, tout en garantissant à la bourgeoisie foncière les bénéfices de la spéculation. L’équipement urbain est fondé sur la sécurité et l’hygiène (ordures ménagères, assainissement), l’ordre et l’« embellissement ». L’Etat-Nation construit l’unité nationale à partir de l’organisation de l’espace et de l’aménagement du territoire. La troisième république construit l’unité nationale autour de l’école publique, de l’armée et des colonies. L’unification du territoire, d’abord administrative et routière, se traduit dans les équipements publics, les écoles, les mairies, les postes, les gares dont la symbolique architecturale proclame le principe de l’égalité d’accès.

A partir de 1945, le phénomène majeur dans les sociétés industrielles est celui de l’extension du salariat. Le salariat qui s’était imposé, à partir de 1830, en tant que rapport social dominant devient, à partir de 1920, un statut social à prétention universelle. L’Etat-providence relie le plein emploi et la protection sociale ; le salaire indirect devient un élément déterminant du salariat, fondé sur la consommation collective. Les services publics concrétisent cette évolution ; ils sont les principales modalités d’application des politiques sociales. Les dépenses publiques dans les services, contribuent à la stabilisation et aux relances par la demande, à la transformation sociale par la redistribution fiscale et la protection sociale.  

Les nationalisations permettent aux Etats de se doter des instruments nécessaires aux politiques nationales. Elles sont justifiées par des considérations de souveraineté, l’accès aux ressources primaires énergétiques ; par des considérations économiques, la mobilisation des investissements dans les réseaux et les infrastructures nécessaires à l’industrialisation ; par des considérations sociales, la redistribution à travers les tarifs et les péréquations ; des considérations idéologiques, l’appropriation publique des rentes et le compromis social dans les entreprises. Le modèle des entreprises publiques en France est défini à la Libération. Elles sont la propriété de L’Etat ; elles ont le monopole de la distribution dans les secteurs stratégiques ; elles sont liées par des conventions avec les collectivités locales pour ce qui concerne le territoire de ces dernières ; leur Conseil d’Administration associe les représentants de l’administration, des travailleurs, des usagers. Elles sont à la pointe de la modernité. Elles assurent l’équipement et l’aménagement de l’ensemble du territoire national, elles maîtrisent les techniques et l’investissement, elles contribuent à la souveraineté nationale, elles permettent l’accès aux services à toute la population.

Les municipalités s’imposent comme opérateurs des services publics. Dès le 19^ème  siècle, avec la croissance des grandes villes, les lotissements spéculatifs et sans équipements logent une part croissante des couches populaires urbanisées. Avec les élections municipales, les municipalités répondent aux revendications portées par les luttes urbaines et qui iront jusqu’à la formulation d’un municipalisme, sorte de socialisme municipal. Les municipalités apprennent à s’investir dans l’entretien des voiries, les transports, l’enlèvement des ordures, l’adduction d’eau, l’assainissement, l’éducation, la santé, la sécurité alimentaire, la sécurité publique. Les services publics naissent de la revendication de survie et de reproduction sociale qui vont caractériser la consommation populaire. Ils seront assurés par des services, communaux ou nationaux déconcentrés, des régies, des entreprises locales. Une ingénierie juridique va se sophistiquer, incluant la régie, la délégation, la concession, les marchés publics et ouvrant un vaste éventail des services non-marchands et marchands. Dans les années 80 en France, bien après la plupart des autres pays européens, la décentralisation va renforcer l’autonomie des collectivités locales et leur déléguer la responsabilité première dans l’aménagement et l’équipement de leurs territoires.

A partir des années 80, la situation change complètement. Les représentations qui sont largement partagées par les couches dirigeantes et qui définissent leur réalisme, vont reposer sur de nouvelles évidences, déterminantes pour les services publics. Le marché s’impose comme la norme, l’organisation sociale de référence, la meilleure modalité de la satisfaction des besoins ; le client et le consommateur l’emportent sur l’usager et le citoyen. L’entreprise internationale privée devient le vecteur de la modernité, la référence en matière de norme de production ; l’entreprise publique est décrédibilisée, considérée comme bureaucratique dans ses fonctionnements, incapable de s’adapter aux évolutions, dérogatoire du droit commun. L’échelle mondiale devient la référence, la mondialisation la condition de la modernisation et l’espace de la transformation ; le niveau national est déprécié, l’Etat est contesté comme régulateur, opérateur économique et garant social.

La résistible ascension du modèle néolibéral

Pourquoi, et comment, le modèle néolibéral s’est-il imposé ? Il faut pour le comprendre partir du modèle social-libéral dominant, à partir de 1945, le modèle de la régulation fordiste. Dans la période qui sépare les deux guerres mondiales, le capitalisme est confronté à quatre défis : par rapport à la révolution de 1917, il lui faut trouver d’autres méthodes que la répression pour faire face à la montée des luttes ouvrières ; par rapport à la crise de 1929, il lui faut trouver de nouvelles formes de régulation ; par rapport à la montée des luttes de libération, il lui faut accepter un nouveau système international ; par rapport à la montée du fascisme, il lui faut imaginer un autre horizon que le totalitarisme. Le nouveau modèle, construit de 1920 à 1945, va intégrer les réponses aux différents défis et démontrer la grande capacité d’innovation du capitalisme ; sa capacité, comme disait Marx, à se « révolutionnariser de l’intérieur » et à se saisir des révolutions scientifiques et techniques pour les traduire en révolutions marchandes.

A l’opposé de ce modèle, le modèle néolibéral préconise dans les années 80, l’ajustement des économies au marché mondial. Il cherche à imposer l’environnement international dont il a besoin. Il s’agit d’organiser un cadre, contraignant pour les Etats, qui « libérerait » les marchés internationaux et les opérateurs privilégiés du développement, les entreprises internationales.

Le modèle néo-libéral est en fait un modèle de reconquête. Il s’appuie sur deux arguments, l’efficacité économique et la question de la démocratie. A partir des échecs des modèles précédents, il propose une nouvelle cohérence. Il a tiré profit de la contestation géopolitique du modèle soviétique qui s’est effondré définitivement en 1989 ; il a réduit, à travers la gestion de la crise de la dette, les marges d’indépendance obtenues par la décolonisation ; il a remis en cause les avancées sociales du salariat, à travers la précarisation et la fragilisation de la protection sociale. Cette nouvelle représentation induit une remise en cause radicale des services publics ; une restructuration des politiques sociales qui met en avant la logique de la correction des handicaps plus que l’égalité d’accès et le respect des droits.

Les mouvements sociaux ont durement ressenti la remise en cause des services publics. Les luttes des travailleurs des entreprises publiques sont souvent taxées de corporatisme. La direction des entreprises et les pouvoirs publics, s’appuyant sur quelques associations d’usagers, développent toujours une argumentation présentant ces travailleurs comme des privilégiés. De leur côté, une partie des travailleurs vivent les questionnements sur les services publics, et notamment les revendications de plus grande démocratie, la participation des usagers, la critique des monopoles comme une préparation des privatisations, un risque pour leur statut et un affaiblissement de leurs capacités de résistance. On retrouve là les difficultés à lutter sur deux fronts, celui de la défense des travailleurs et celui de la nécessaire démocratisation des services publics.

La situation a beaucoup changé depuis la grève des infirmières en 1994, et surtout le mouvement de 1995. L’opinion publique a régulièrement refusé de se démarquer des travailleurs en lutte. L’opinion publique, au-delà des syndicats, se retrouve dans le refus de la précarisation de l’emploi et de la remise en cause de la protection sociale. Ce mouvement dépasse largement la France, il est international, comme on a pu le voir avec les luttes sur les retraites en Italie et en Allemagne, sur les emplois en Corée du Sud, et aux Etats-Unis. Ces mouvements sont largement soutenus parce qu’ils dépassent largement les intérêts directs des travailleurs qui les engagent. Un mouvement n’est pas corporatiste quand ceux qui le mènent prennent en charge des questions qui concernent toute la société. En 1995, un des syndicalistes de la SNCF déclarait : « je suis rentré dans cette grève pour défendre mon statut ; puis j’ai trouvé que le service public, c’était une bonne idée pour défendre mon statut ;  maintenant, je me bats pour le service public parce que c’est mon utilité sociale ».

A certaines conditions, il n’y a pas de contradiction entre la défense des intérêts des travailleurs et la démocratisation des services publics. Ceux qui luttent pour la démocratisation peuvent se rendre compte que les services publics sont remis en cause par les politiques néolibérales et que la référence à la souplesse du marché cache souvent la captation des rentes par les privatisations et la précarisation de l’emploi. L’alliance entre les travailleurs des services publics et les usagers permet de renforcer les positions des travailleurs. La résistance des travailleurs des entreprises est la condition pour ouvrir le débat public sur la nature des modernisations et, à partir de là, sur la démocratisation des services publics. L’intervention du mouvement associatif dans les services publics ne peut se faire en dehors du droit du travail. De leur côté, les travailleurs des entreprises publics doivent accepter la nouvelle situation. Le pacte entre l’administration, les usagers et les travailleurs, passé à la Libération, n’a pas tenu très longtemps. Les usagers ont vite été marginalisés, les administrations se sont déchargées sur les dirigeants des entreprises issus des mêmes grandes écoles et des mêmes corps. La direction des entreprises a été assurée par l’alliance des cadres et des syndicats autour d’un projet alliant modernité technique, souveraineté nationale, statuts et service public. Cette alliance a été rompue par une partie des cadres qui trouvent plus valorisant de chercher leur reproduction sociale dans les privatisations, le « mécano » de la mondialisation et les « stock-options ».

Une nouvelle alliance est à construire avec les municipalités, les usagers, les associations et ceux qui dans l’administration défendent le principe de l’intérêt général. La politique par rapport aux services publics est directement liée aux rapports entre les mouvements sociaux et l’Etat. L’Etat n’est pas en soi et spontanément le garant des services publics. Mais, le désengagement de l’Etat prôné par l’idéologie néolibérale conduit à des politiques réactionnaires et conservatrices particulièrement dangereuses. La défense de l’intervention publique n’exclut pas les critiques sur la nature de l’Etat et la défiance par rapport à ses politiques. D’autant que s’affirme pose aujourd’hui, dans le mouvement social, la volonté de passer des résistances aux alternatives.

Une nouvelle période

Depuis 1995, nous vivons une période de fortes contradictions, caractérisée par les concentrations au niveau des entreprises internationales et les crises financières, une radicalisation des mouvements sociaux, une crise de la pensée libérale, un approfondissement des conflits géopolitiques et de la rupture Nord/Sud, un raidissement des Etats.

L’ouverture au marché mondial a accentué la concurrence entre les grandes firmes et poussé à des concentrations gigantesques et aux oligopoles. Dans chaque secteur, quelques entreprises contrôlent la recherche, les normes de consommation et de production, la distribution et l’accès aux marchés. La logique financière des nouveaux opérateurs sur les marchés de capitaux a privilégié les arbitrages à court terme au détriment du travail, multipliant les licenciements et généralisant la précarisation. Ces arbitrages sous-estiment systématiquement les investissements à long terme, les conséquences sur les écosystèmes et la sécurité ; les pannes d’électricité en Californie, les accidents de chemin de fer en Grande-Bretagne en donnent quelques exemples.

Dans les services publics, les privatisations se sont traduites par des oligopoles, avec tous les inconvénients des monopoles privés. La captation des rentes créées par les investissements publics antérieurs a été utilisée au bénéfice des actionnaires et pour les opérations boursières, comme on a pu le voir, en France, avec les télécommunications et avec la bataille qui s’engage pour la captation de la rente nucléaire dans l’électricité. Les oligopoles fondés sur les rentes de situation, par exemple l’eau et l’assainissement, sont au centre des systèmes de corruption. La concurrence permet de baisser les prix dans les segments les plus rentables, pour les consommateurs les plus aisés ; elle se traduit par l’augmentation des prix pour la consommation populaire et de proximité, l’exclusion d’une partie des couches populaires à la charité, aux filets sociaux et au service minimum.

La crise du modèle s’amplifie, c’est une crise majeure de régulation. La régulation par les marchés financiers révèle ses limites. Les crises financières sont venues le démontrer. La remise en cause de la régulation publique a atteint une limite, elle remet en cause le système lui-même. La corruption est devenue structurelle ; les capitaux maffieux se sont dangereusement infiltrés. La régulation politique est déficiente. L’affaiblissement des Etats a accru les conflits armés. L’hégémonie politique et militaire des Etats-Unis est pesante. Le cadre institutionnel et politique de la mondialisation est en crise. La Banque Mondiale, le FMI, l’Organisation Mondiale du Commerce sont de plus en plus contestées par les Etats du Sud et par les mouvements populaires. Ce qui s’est passé avec la production des médicaments génériques destinés à soigner le SIDA est très significatif. Le Brésil, l’Inde et l’Afrique du Sud, qui ne défendent pourtant pas des politiques anti-libérales, ont considéré qu’il ne leur était pas possible de subordonner complètement le droit à la santé au droit des affaires. 

La prise de conscience du caractère insupportable de la situation porte une radicalisation des mouvements. L’évolution du système semble prendre un malin plaisir à confirmer les analyses de Marx, la combinaison de l’accumulation des richesses d’un côté et l’accumulation de la misère de l’autre. La croissance, réelle à l’échelle mondiale et dans certains pays, s’est accompagnée d’une montée de la pauvreté et des inégalités, des discriminations et des exclusions. Les rapports du PNUD nous rappellent que, entre 1970 et 1985, le PNB mondial s’est accru de 40% et le nombre de pauvres de 17% ; en 1996, près de 1,6 milliard de personnes vivent plus mal qu’en 1980.  Les disparités entre le Nord et le Sud ont atteint un niveau difficile à imaginer. Dans l’ex bloc de l’Est, à la suite de la réintroduction du capitalisme, le taux moyen de pauvreté absolu est passé de 4% en 1988 à 32% en 1994.

Le rapport du PNUD rappelle que 1,2 milliards de personnes sont au-dessous du seuil de pauvreté, 1 milliard sont analphabètes, 1 milliard n’ont pas accès à l’eau potable et plus de 2,4 milliards sont privés d’infrastructures sanitaires de base. En 1997, les estimations montrent que les 225 plus grosses fortunes du monde représentent l’équivalent du revenu annuel des 47% des individus les plus pauvres (2,5 milliards de personnes). Et que 4% de la richesse cumulée de ces 225 fortunes permettrait de donner à toute la population du globe l’accès aux services sociaux de base, c’est à dire l’accès universel à l’éducation de base, les soins de santé de base, une nourriture adéquate, l’eau potable et les infrastructures sanitaires, et pour les femmes, les soins de gynécologie et d’obstétrique.

A partir de Seattle, et de la convergence des résistances, on peut parler d’une mobilisation citoyenne mondiale. De Washington à Porto Alegre, ce mouvement est à la recherche d’alternatives. Les événements dramatiques de Gênes ont montré le déficit de légitimité auprès de l’opinion mondiale, des dirigeants des pays riches, ce bloc majoritaire d’actionnaires de l’économie mondiale.

Les crises financières et les résistances des mouvements sociaux ont conduit à une crise majeure de la pensée libérale. Le débat se focalise sur le rôle de l’Etat et les politiques sociales. Stiglitz, remercié depuis par la Banque Mondiale dont il était l’économiste principal, revient sur la conception de la libéralisation. Il explicite l’importance de l’Etat et du cadre institutionnel, y compris pour privatiser ; il montre que les privatisations ont, au moins dans un premier temps, accru la corruption.

L’âpreté du débat montre que la direction néo-libérale de la mondialisation n’est pas une fatalité. Pour les services publics, la ligne actuelle, celle des autorités européennes consiste à diluer et banaliser le service public, à limiter les obligations de service public et à s’en remettre à la concurrence ; les régulations sectorielles et nationales sont abandonnées, seule compte la régulation de la concurrence. Une autre conception est défendue à l’intérieur du système, elle repose sur l’acceptation de la concurrence mais avec des obligations consistantes pour les services publics, l’articulation entre des opérateurs publics, notamment pour la gestion des réseaux, et des opérateurs privés pour la distribution, le maintien d’une régulation sectorielle et nationale.

La refondation des services publics

La refondation des services publics repose sur des orientations qu’il convient de préciser.

La première proposition d’orientation est qu’il est possible de réguler l’économie et les échanges à partir du respect des droits ; des droits civils et politiques autant que des droits économiques, sociaux et culturels. Cette idée est une contre tendance qui chemine et qui se retrouve dans les avancées du droit international. Les services publics doivent permettre de garantir le respect des droits.

La deuxième proposition d’orientation est de mettre l’accent sur la satisfaction des besoins fondamentaux. L’efficacité économique nécessite de savoir comment produire les richesses ;  il faut aussi se demander quelles richesses produire et comment les répartir. La régulation par les mécanismes de marché garde son intérêt. Pour autant, la marchandise, tant la forme marchande que les rapports marchands, n’est pas la forme achevée de l’utilité sociale. Les services publics sont à la base du développement du marché intérieur. Ils encouragent les formes de consommation collective. Ils contribuent au maintien et au renforcement du lien social.

La troisième proposition est de ne pas subordonner, dans les politiques économiques, l’égalité et la lutte contre les discriminations à la croissance. La protection sociale ne devrait pas simplement intervenir comme un correctif, en cas d’accident ou de handicap, elle devrait garantir les risques pour permettre à chacun de ne pas retomber dans ces situations de survie. Les services publics doivent être fondés sur le principe de l’égalité d’accès pour tous aux droits fondamentaux.

La quatrième proposition est de mettre la redistribution au cœur des politiques sociales. L’échelle nationale est nécessaire si on veut fonder les politiques publiques sur la durée et l’intérêt général. C’est l’échelle de la régulation sociale, de la régulation sectorielle et spatiale au niveau de l’aménagement du territoire, de la régulation écologique et de la préservation des intérêts des générations futures. Mais la redistribution doit aussi être mise en œuvre au niveau international, au niveau de la mondialisation. C’est l’intérêt des propositions comme celle de l’instauration d’une taxe sur les transactions financières à court terme qui servirait à financer les services de base.

La cinquième proposition est de promouvoir la démocratisation des services publics. Elle implique des formes institutionnelles de représentation des usagers dans les entreprises de services publics et des instances au niveau des échelons territoriaux fondées sur l’évaluation publique et contradictoire et la mobilisation des expertises. Le niveau local, à travers les collectivités locales, est le niveau pertinent de la cohésion territoriale et de la démocratie de proximité. Les coalitions locales autour des services publics peuvent être construites à partir des collectivités locales et des associations.

La sixième proposition est de construire un modèle européen de services publics. Ce modèle tiendrait compte des cultures et des modes d’organisations expérimentés par les différents pays. La France pourrait s’appuyer sur son expérience des entreprises publiques, l’Allemagne sur les entreprises locales multiservices, les « stadtwerke », etc. L’échelle européenne est aussi celle des négociations internationales. Les mouvements sociaux européens devraient s’organiser pour s’opposer à l’Accord Général sur les Commerces et les Services (AGCS) qui organise la remise en cause des services publics.

Dans l’immédiat, il est possible d’esquisser une plate-forme d’action pour la refondation des services publics, autour des mots d’ordre suivants :

• L’évaluation par une commission parlementaire, avec un débat public et contradictoire, des effets de la politique de libéralisation et de privatisations des entreprises de services publics
• La définition par les mouvements sociaux européens d’un modèle européen de services publics, fondé sur le principe d’égalité d’accès, le renforcement du lien social, l’équipement équilibré du territoire, le développement du marché intérieur, le respect de l’environnement, la redistribution sociale
• Le renforcement des instances de régulation publique et la démocratisation des services publics, au niveau des instances de régulation, des entreprises de services publics et des collectivités locales en organisant la représentation des usagers, des travailleurs des services publics, des collectivités locales.
• Le soutien à l’adoption du protocole additionnel sur les droits économiques, sociaux et culturels, préparé par la commission des Droits de l’Homme des Nations Unies et qui prévoit la justiciabilté des droits économiques et sociaux et des instances de recours contre les responsables de leur violation
• La participation aux campagnes menées pour demander au gouvernement français et à l’Union Européenne de refuser de ratifier l’AGCS et pour remettre en cause les dispositions de l’OMC attentatoires à l’égalité d’accès aux services publics.
• La participation aux campagnes menées pour demander que le gouvernement français s’oppose aux privatisations des services publics imposés par les institutions internationales et que 30 % de l’Aide Publique au Développement soit consacrée au financement des services de base ; que soit décidée et mise en œuvre au niveau européen la taxation des transactions financières à court terme et l’utilisation des fonds recueillis pour financer les services de base.

On peut répondre à l’idée simple, voire simpliste, que la libéralisation permet de répondre à tout, qu’il suffit de faire confiance au marché, de privatiser et de favoriser le capital international, seul porteur d’efficacité et de modernité. La réponse est que la modernisation progressiste est celle du respect, de la garantie et de l’approfondissement des droits fondamentaux ; que les droits économiques, sociaux et culturels permettent la régulation la plus intéressante des marchés ; que la nouvelle politique économique est celle qui organise l’accès de tous aux services de base, la satisfaction des besoins fondamentaux et des aspirations populaires ; que le droit international doit être fondé sur la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme. L’égalité d’accès aux services publics concrétise cette alternative au néolibéralisme.

Références : 

-  AITEC groupe Service public, Dossier pour une refondation. Fiches résumées, mars 2002.

-  Pierre Bauby, Le service public, Dominos, Flammarion, 1997, 126 p.

-  Pierre Bauby, Jean-Claude Boual, Les services publics au défi de l'Europe, Ed.Ouvrières, 1993.

-  Philippe Brachet, Service public et démocratie moderne, Publisud, 2001

-  Jacques Capdevielle et Pierre Khalfa, intérêt individuel et intérêt général, la question des services             publics, ATTAC, intervention à Arles en 2001 (sur le site globenet.org/aitec)

-  CEEP, CIRIEC, Les services d'intérêt économique général en Europe,, Ceep, Ciriec, 2000.
-  Kate Dayliss, la privatisation de l’eau en Afrique, (site attac.org/fra)

-  Collectif des services publics de Lyon, Cahiers des Assises du service public, 2002.
-  Fondation Copernic, L'appropriation sociale, Notes de la Fondation Copernic, Syllepse, 2002.
-  Philippe Frémeaux, services publics et AGCS, éducation eau et culture (site attac.org/fra)
-  Pierre Khalfa, services publics, quel avenir ? (site attac.org/fra)
-  Pierre Khalfa, services publics et Europe, (site attac.org/fra)
-  Michel Vakaloulis, Olivier Frachon (sous la dir. de), Le droit à l'énergie, Syllepse, 2002.

Sites :

• attac.org/fra
• globenet.org/aitec (entrer dans : chantier services publics)
• globenet.org/aitec/reg (résistances électriques et gazières)