Un mode de coopération novateur :
la coopération décentralisée

Gustave Massiah
Septembre 1997

1.

Nos conceptions en matière de coopération décentralisée se sont formées à travers différentes approches. Nous avons eu l’occasion au cours des dernières années d’intervenir de différentes manières dans des projets, des programmes et des politiques qui relèvent de ce nouveau mode de coopération. Ces différentes approches ont concerné le montage de projets ; l’assistance à la maîtrise d’ouvrage ; la maîtrise d’œuvre et le travail d’opérateur ; le montage de dispositifs institutionnels ; la conception et la définition de politiques de coopération ; l’appui à des structures (crédit ; gestion ; évaluation ; audit...) ; l’évaluation de projets, de programmes et de politiques.

Au delà de la convergence née de la discussion de nos interventions et du travail régulier avec des acteurs de coopération (collectivités locales, associations et ONG, opérateurs économiques, institutions bilatérales ou multilatérales), nous avons été plusieurs fois mandaté pour préparer et animer des rencontres qui nous ont permis d’expliciter et de formaliser un point de vue plus global sur la coopération décentralisée.

2.

La définition de la coopération décentralisée n’est pas la même pour tous les acteurs et diffère suivant les pays. Suivant les cas, elle concerne surtout les municipalités ou les ONG, parfois une combinaison des deux. Nous nous référons pour notre part à une conception qui est plus proche de la définition donnée par l’Union Européenne. Il s'agit pour nous d'un processus à long terme, inscrit dans la durée, sur une filière, un secteur, un champ élargi d'acteurs qui implique des opérateurs (collectivités locales, associations et ong, institutions décentralisées, professionnels, acteurs économiques) qui interviennent directement, au niveau local ou régional, avec la participation des habitants ou des producteurs.

Les objectifs de la coopération décentralisée

3.

La coopération décentralisée est un mode de coopération novateur dans ses orientations et ses formes d'intervention. La coopération décentralisée s'inscrit dans un double mouvement de fond, celui de la démocratisation et de la décentralisation. Ce mouvement concerne aussi bien le Sud que le Nord. Il est le pendant de la tendance à la mondialisation. La décentralisation dépasse la déconcentration des instances administratives et économiques. Elle se traduit par la création et la consolidation des collectivités locales. L'échelon communal n'est pas le seul concerné, les collectivités territoriales recouvrent des découpages et des réalités très différentes suivant les pays. Le principe de subsidiarité prend une place nouvelle dans les doctrines de la décentralisation.

4.

La démocratisation ne se confond pas avec la décentralisation. Elle combine deux dimensions : la représentativité des instances exécutives et la participation des citoyens aux décisions. De ce point de vue, les situations sont très différentes suivant les pays et suivant les collectivités locales. Il y a une très grande différence entre des collectivités locales dirigées par des élus et celles dirigées par des fonctionnaires désignés par l'Etat.

Le cadre institutionnel qui organise la participation des citoyens aux décisions est, lui aussi très différent d'un pays à l'autre ; particulièrement en ce qui concerne les garanties et les moyens donnés à la liberté d'association et à la liberté d'expression. Le rôle grandissant des associations et des ONG traduit une plus grande mobilisation de la société civile. Les nouvelles formes d'articulation entre les collectivités locales et les associations ouvrent des perspectives pour l'élargissement et l'approfondissement de la démocratie de proximité.

5.

La coopération décentralisée élargit l'espace du développement local. Les attentes par rapport au développement local se sont beaucoup étendues. La conception et la gestion des services de proximité, et plus particulièrement des services urbains, ont pris une importance économique stratégique considérable. L'eau, l'énergie, les transports, les déchets, dans tous ces domaines le développement local propose de nouvelles formes de production et de distribution, de nouveaux rapports entre consommation individuelle et consommation collective. En matière de financement, de tarification, de fiscalité, d'ingénierie juridique (régie, concession, convention, association, marchés), d'association des acteurs économiques (de la petite entreprise à l'artisan, à "l'informel" à l'entreprise publique et au groupe multinational) les collectivités locales, et notamment les municipalités ont accumulé une expérience considérable d'opérateurs du développement.

Les champs d'intervention se sont élargis à la gestion sociale, à l'environnement et aujourd'hui, à l'emploi.

Dans ces différents domaines, des approches nouvelles sont en gestation. Elles sont perceptibles dans le montage des projets et dans les interventions des opérateurs et des professionnels qui pratiquent la coopération décentralisée. Elles s’appuient et renforcent la participation des citoyens. Les politiques locales peuvent se donner pour objectif de consolider, sinon d'inventer, un lien entre développement et démocratie.

6.

La coopération décentralisée renouvelle les conceptions et les pratiques du développement. Elle repose sur la participation qui fonde la mobilisation des habitants, des producteurs, des citoyens. Elle réintroduit la dimension sociale dans les préoccupations économiques. Elle conforte des programmes qui concernent directement l’emploi, la lutte contre la pauvreté, la protection sociale, le recul des exclusions.

L'enjeu majeur de la coopération décentralisée est celui de la mise à l'échelle. A partir de l'expérimentation et des projets pilotes, il s'agit de passer à une coopération qui travaille en vraie grandeur, à l'échelle des besoins et des aspirations des populations.

Notre groupe de consultants a longtemps travaillé sur les méthodes classiques de planification globales et sectorielles ; et nous intervenons toujours à différentes échelles des politiques de transformations économiques et sociales. Notre expérience nous a montré que le plus difficile était d’articuler les échelles, de relier les approches « macro » et «micro » dans la construction des politiques de développement. Comment concilier la réponse aux aspirations des habitants et leur motivation avec le respect des équilibres macro-économiques ? Si la coopération décentralisée n’apporte pas de recette miracle, du moins tente-t-elle de se situer dans cette perspective.

les modalités de la coopération décentralisée

La coopération décentralisée est un mode de coopération récent, nouveau et en expansion très rapide. La coopération décentralisée a introduit de nouvelles formes de liaison entre les acteurs. Entre les institutions nationales et les acteurs locaux, entre les acteurs locaux eux-mêmes. Ces relations ne sont pas exemptes de conflits. Par exemple entre les collectivités locales et les ONG. Les collectivités locales tirent leur légitimité de la démocratie représentative ; les ONG revendiquent l'autonomie de la société civile. D'autant que les collectivités locales sont diverses et que les rapports entre les ONG du Nord et du Sud, entre les ONG et les associations d'habitants mériteraient d'être précisées.

Nous avons pu vérifier que la coopération décentralisée est l’occasion de définir des projets communs entre plusieurs acteurs et d’expérimenter des nouveaux rapports entre des opérateurs de nature différente ; les interventions nationales, locales ou régionales ; les acteurs du Nord et du Sud.

8.

La coopération décentralisée a innové en mettant en avant un nouveau mode de coopération celui de la construction de partenariats, dans la durée, entre des institutions, des associations et des opérateurs du Sud et du Nord. Le choix du partenariat dans la durée transforme les modalités traditionnelles de la coopération. Si les modalités sont formellement analogues à ceux de la coopération entre Etats ( la formation sous différentes formes, l'expertise, le financement, la mise en oeuvre de projets), les pratiques de coopération décentralisée en transforment la nature. Dans certains cas, il s'agit de véritables expérimentations. Une des modalités particulières est celle de l'échange d'expériences qui fait de la coopération décentralisée une des formes de coopération la plus proche de la définition littérale du terme de coopération par opposition à l'aide.

9.

Ce partenariat entre des acteurs analogues permet des échanges d’expériences et renforce les deux participants. Il permet aussi de formaliser une vision commune pour les différentes catégories d’acteurs. Ainsi des collectivités locales, des associations d’habitants et de producteurs, des associations intermédiaires, des institutions décentralisées et de proximité (établissements d’enseignement, services de santé, ...), des opérateurs économiques.

10.

L’avenir de la coopération décentralisée est de dépasser la notion d’aide pour mettre l’accent sur des projets d’intérêts mutuels. Notre expérience de consultants intervenant en Europe et dans les pays du Sud nous a démontré que c’était possible et passionnant.

Nous avons pu vérifier que les acteurs engagés dans la coopération décentralisée en retirent des intérêts mutuels. Prenons l’exemple des collectivités locales. Les collectivités locales du Nord qui se sont mobilisées ont élargi leur point de vue, ont pris conscience de la dimension internationale et mondiale de leur environnement. De ce point de vue, la participation des élus, des techniciens et des animateurs des municipalités dans les projets de coopération décentralisée se révèle être un investissement en formation très appréciable. Ceux qui s'y sont engagés ont pu noter l'intérêt pour les services et les actions municipales de l'ouverture culturelle et technique qui en résultait. La coopération entre collectivités locales peut aussi, parfois déboucher sur une coopération entre acteurs économiques et sur des opportunités d'échanges économiques. La coopération décentralisée répond aussi à la demande explicite d'une partie de la population des communes. Citons particulièrement la demande des communautés soucieuses de ne pas se couper de leurs cultures et de leurs parentés ; et aussi celle de tous les individus et de toutes les associations et ONG mobilisés pour la solidarité internationale.

11.

Les projets de coopération décentralisée ne concerne pas que des acteurs analogues. Des projets entre acteurs de nature différente sont de plus en plus fréquents. Ils sont l’occasion pour tous les acteurs de progresser dans leur propre domaine. Par exemple, reprenons le binôme collectivités locales-ONG en forte mutation depuis quatre ou cinq ans. Les collectivités locales ont mieux compris ce que les ONG pouvaient leur apporter (message global, définition du partenariat, liaison directe avec des groupes de la population, mise en oeuvre des projets "micro"). Les ONG ont compris que le travail avec les collectivités locales africaines était fondamental (présence dans la durée, articulation entre représentativité et participation). Les relations entre collectivités locales du Nord et ONG du Nord ont pris un nouvel essor dans ce nouveau contexte. La mobilisation des moyens est accrue quand elle est menée en commun.

12.

Les partenariats et les projets sont des modalités nécessaires, elles ne sont pas suffisante pour asseoir, consolider et développer la coopération décentralisée. Des programmes d’appui sont indispensables pour limiter les obstacles à la coopération décentralisée. le premier de ces obstacles est institutionnel. Le cadre institutionnel, au niveau national et international, est insuffisamment cohérent et freine les initiatives des acteurs (collectivités locales, associations, opérateurs) qui sont, ou qui voudraient, s'engager dans des actions de coopération décentralisée. Le deuxième obstacle est celui du financement. Les financements  mobilisables sont très insuffisants. Dans certains pays, les financements sont pratiquement inexistants. De plus, l'accès aux financements mobilisables est très difficile et les procédures sont inadaptées.

14.

Les programmes de coopération décentralisée permettent de réintroduire de la cohérence entre les projets et les accords de partenariat. Notre expérience nous a montré l’importance de deux composantes de l’environnement économique et culturel. La première concerne le crédit. L’existence de systèmes adaptés de crédit est une condition indispensable au développement local et aux projets de la coopération décentralisée. C’est dans ce domaine que les innovations sont les plus fortes et les résultats les plus prometteurs. La deuxième composante concerne les appuis en matière de gestion et de comptabilité et la mise en place de moyens disponibles localement, de suivi et de correction.

15.

La formation et le renforcement des capacités locales sont des objectifs en soi. Les capacités locales de conception, d'expertise, de maîtrise d'oeuvre, de réalisation sont essentielles à toute politique de développement local. Leur renforcement peut faire l'objet de projets ou de programmes spécifiques. Il s'agit de programmes de formation et aussi du partenariat entre des structures analogues (centre de recherches, services techniques, bureaux d'études et d'ingénieries,...). A travers ces partenariats, le renforcement des capacités d'expertise peut se révéler profitable pour les deux parties. Notre expérience nous a montré que cet objectif est souvent sous-estimé et qu’il était nécessaire de le rendre explicite et de le traduire dans des programmes explicites.

16.

Les résultats de la coopération décentralisée sont prometteurs mais leur évaluation est encore difficile. La nécessité de l'évaluation est reconnue par tous les acteurs et les participants. De même que l'importance d'inscrire l'évaluation dans le processus même de la coopération. Il s'agit de l'évaluation des projets, de l'évaluation des accords de partenariat, de l’évaluation des programmes d’appui et de l'évaluation des politiques de coopération.

Compte tenu du caractère récent de ce mode de coopération, et du caractère expérimental d'une partie des procédures, l'évaluation n'est pas très facile. Des évaluations de projets ont déjà été effectuées. L'évaluation des accords de partenariat et de la politique de coopération n'ont été possible que dans les cas où ils ont été explicités ; c'est le cas du Canada, de la Hollande et de la Grande-Bretagne.

La discussion porte sur les critères d'évaluation. Comment définir des critères pour apprécier un mode qui se veut nouveau ? Il ne s'agit pas de refuser les critères pris en compte, notamment par les financeurs, pour les autres modes de coopération ; il s'agit plus d'entrer dans une démarche multicritères et de discuter des critères à partir d'une explicitation des objectifs.

17.

Nous voudrions insister sur l’importance de définir un cadre institutionnel international de la coopération décentralisée. La coopération décentralisée contribue à l'émergence de nouveaux rapports internationaux. Elle correspond au mouvement d'élargissement des rapports internationaux et mondiaux qui se prolongent dans chacune des sociétés et contribuent à les transformer. Elle s'inscrit dans l'invention de rapports de coopération entre sociétés qui, sans nier l'importance de la coopération entre les Etats, ne s'y résume pas. Elle accompagne l'émergence d'un nouveau contexte qui associe au système international de nouveaux acteurs (collectivités locales, entreprises, associations et ONG).